Perguntas Frequentes sobre o Pena Justa

É a resposta do Estado brasileiro para a retomada de controle nas prisões, respaldada por decisão do Supremo Tribunal ao julgar a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 347 (ADPF 347). O objetivo é garantir o cumprimento das penas conforme decisão judicial e que as prisões deixem de operar em condições que vão contra as leis e a Constituição do país.  

O Brasil é o terceiro país que mais prende no mundo, e o elevado crescimento da população prisional nas últimas décadas resultou em um duplo problema: alto custo aos cofres públicos com agravos para a segurança pública. Isso porque as péssimas condições dos presídios favorecem a atuação do crime organizado, que ocupa os vácuos de atuação do Estado.   

A Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 347 foi proposta pleiteando o reconhecimento e a declaração do Estado de Coisas Inconstitucional do sistema prisional brasileiro, bem como a determinação de medidas para a melhoria das condições carcerárias e redução do processo de hiperencarceramento. A ADPF é um instrumento jurídico previsto na Constituição brasileira e regulamentado pela Lei n. 9882/99. Permite ao STF julgar a constitucionalidade de leis ou atos normativos que possam violar preceitos fundamentais estabelecidos na Constituição. 

Em 2015, o STF entendeu que a intervenção judicial era legítima por se tratar de um litígio estrutural e em razão da omissão estatal frente à situação de violação generalizada de direitos fundamentais. Assim, deferiu as cautelares e reconheceu o Estado de Coisas Inconstitucional do sistema prisional brasileiro. 
 
O Estado de Coisas Inconstitucional é um instituto jurídico criado pela Corte Constitucional da Colômbia no âmbito da decisão SU-559, proferida em 6 de novembro de 1997. A sua finalidade é reconhecer e enfrentar situações de violações graves e sistemáticas dos direitos fundamentais que decorram de falhas estruturais em políticas públicas implementadas pelo Estado, exigindo uma atuação conjunta de diversas entidades estatais. 

No mérito, julgado em outubro de 2023, o STF consolidou o reconhecimento do Estado de Coisas Inconstitucional. 

Sim, pois resulta de decisão do Supremo Tribunal Federal (STF). O STF entendeu que a responsabilidade pelo Estado de Coisas Inconstitucional é dos três poderes e deve alcançar a União, os estados e o Distrito Federal, exigindo a elaboração de plano nacional e de planos estaduais e distrital com indicadores que permitam acompanhar a sua implementação.  

O Acórdão de homologação do Plano Nacional – Pena Justa foi publicado em fevereiro de 2025. A partir de então as unidades da federação tem 6 meses para elaboração de seus planos em consonância com o Pena Justa, sendo o prazo de execução de 3 anos.

A primeira etapa de elaboração consistiu em reuniões de alinhamento entre o Poder Judiciário e o Executivo que culminaram na criação do Comitê de Enfrentamento ao Estado de Coisas Inconstitucional do Sistema Prisional Brasileiro, instituído pela Portaria Conjunta MJSP/CNJ n. 8/2024. O comitê é coordenado pelo titular da Secretaria Nacional de Políticas Penais do Ministério da Justiça e Segurança Pública e pela coordenação do Departamento de Monitoramento e Fiscalização do Sistema Carcerário e do Sistema de Execução de Medidas Socioeducativas do Conselho Nacional de Justiça.  

Na sequência, foram realizadas 33 reuniões interinstitucionais e técnicas com 59 ministérios e outros órgãos públicos, instituições do sistema de justiça e associações profissionais, que participaram ativamente da construção do plano ao longo de 2024 com participação e validação da Casa Civil da Presidência da República. Também houve seis mil contribuições da sociedade civil por meio de consulta pública e de audiência pública. 

Esse trabalho resultou em um plano organizado em 1 dimensão estruturante, 14 problemas, 50 ações mitigadoras, 141 medidas, 307 metas e 366 indicadores.  
 
Os documentos fundamentais do plano – que incluem o Plano Nacional completo (texto e matriz de implementação), o Sumário Executivo e o Caderno de Orientações para os Estados e o Distrito Federal – podem ser consultados nas páginas dedicadas ao Pena Justa no CNJ ou na Senappen/MJSP.  

O Pena Justa considera o ciclo penal completo, desde a audiência de custódia até a reinserção social de pessoas egressas do sistema prisional. Está dividido em quatro eixos de atuação: 

• O Eixo 1 trata da superlotação, com medidas para efetivar o controle de vagas prisionais e reforçar as medidas diversas da prisão como respostas proporcionais aos crimes cometidos. Metodologias já criadas pelo CNJ e MJ e adotadas por alguns estados, como a Central de Regulação de Vagas, e o fortalecimento das Centrais Integradas de Alternativas Penais fazem parte da estratégia.  

• O Eixo 2 aborda as condições de insalubridade das prisões, com medidas para tornar os espaços minimamente habitáveis. Isso engloba o acesso regular a água limpa, alimentação e saneamento. O plano também aponta medidas para tornar o ambiente um local de trabalho seguro para os servidores penais e ações para acabar com casos de mortes, tortura e maus-tratos.  

• O Eixo 3 traz soluções para reintegrar socialmente pessoas que passaram pela prisão, sobretudo através do trabalho, da educação e da geração de renda. A qualificação dos Escritórios Sociais, equipamentos voltados a pessoas egressas e familiares, é um dos pilares do eixo.  

• O Eixo 4 apresenta políticas e metodologias voltadas à não-repetição do estado atual, com o fortalecimento de sistemas de controle e fiscalização do cumprimento de leis e normativas nacionais e internacionais sobre o sistema penal. 

Na Matriz de Implementação do Plano Nacional, é possível verificar os responsáveis por cada meta, além dos prazos para conclusão de cada uma – algumas metas se situam nos anos 1, 2 ou 3, enquanto outras são faseadas ao longo dos anos.  

A forma como os responsáveis irão se organizar para cumprir as metas cabe a cada instituição em diálogo com as demais.  

Não há forma de saber em tempo real como o plano se realiza em sua totalidade, dado o volume e complexidade das ações que envolvem múltiplos atores.  

Essa atualização geral ocorrerá a cada seis meses, quando o CNJ fará reportes detalhados ao STF sobre o cumprimento, com informações coletadas diretamente com os atores responsáveis. Os dados também serão apresentados em painel público.  
 
Ainda assim, é possível acompanhar o andamento de ações específicas com apurações junto aos atores responsáveis por cada ação/meta.   

As metas que não forem cumpridas no prazo, ou que forem parcialmente cumpridas, serão informadas ao STF nos reportes semestrais encaminhados pelo DMF/CNJ. O STF poderá, então, tomar decisões adicionais relativas à ADPF 347 para solucionar essas questões concretas. 
 
Há ainda medidas que podem ser tomadas pelas instâncias de governança do plano, como visitas de monitoramento ou a elaboração de um plano de contingência especial, entre outras.  

A principal instância de governança nacional do Pena Justa é o Comitê Nacional de Enfrentamento ao Estado de Coisas Inconstitucional no Sistema Prisional Brasileiro, com reuniões semanais. Ele é composto pelo Departamento de Monitoramento e Fiscalização do Sistema Carcerário e do Sistema de Execução de Medidas Socioeducativas do CNJ e pela Secretaria Nacional de Políticas Penais do MJSP.  
 
A implementação e o monitoramento do plano têm ainda o apoio técnico do programa Fazendo Justiça, que desde 2019 é coordenado pelo CNJ em parceria com o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento e a Senappen para transformações necessárias no campo penal e socioeducativo.   

Começou a contar a partir de 10 de fevereiro de 2025 o prazo de seis meses para que estados e Distrito Federal apresentem ao STF os planos locais do Pena Justa – a Suprema Corte ficará responsável por validá-los. 

Estarão a frente desses planos os tribunais, por meio de seus Grupos de Monitoramento e Fiscalização, assim como as pastas do Executivo local que atuam na temática penal, além da Secretaria de Governo ou Casa Civil de cada unidade da federação.  

Os planos estaduais do Pena Justa devem estar alinhados ao plano nacional, inclusive com delimitação de responsáveis e prazos, e podem contar com itens adicionais que se alinham às realidades locais. O CNJ e o MJSP apoiarão os estados nessa elaboração. 

Não, pois a ADPF 347 estabelece que a elaboração dos Planos Estaduais e Distrital deve ser fundamentada em sete categorias, sendo que as quatro primeiras (Dimensão Estruturante, Eixos, Problemas e Ações Mitigadoras) devem ser reproduzidas nos Planos Estaduais e no Plano Distrital. Entretanto, tendo como base os Problemas e as Ações Mitigadoras identificados no Plano Nacional e em sua Matriz de Implementação, cada Unidade Federativa poderá propor novas medidas e estabelecer suas respectivas metas e indicadores.  

É imprescindível que essas propostas estejam alinhadas às bases principiológicas e legais do Plano Nacional e que elas contribuam para a superação do Estado de Coisas Inconstitucional do sistema prisional em âmbito local. Essa possibilidade é extremamente relevante e garantirá a criação de planos singulares, que possuam aderências às especificidades locais, e, ao mesmo tempo, garantam a execução das medidas previstas em âmbito nacional. 

São grupos interinstitucionais e intersetoriais com o objetivo de ser instância de governança que atuará na implementação dos planos locais do Pena Justa e no fortalecimento das políticas e os serviços penais. Isso deve ocorrer por meio da  atuação cooperativa de seus integrantes e dos órgãos, instituições e entidades que representam. Os comitês serão espaços fundamentais para garantir a execução e o monitoramento do plano, ficando responsáveis por enviar os informes sobre o cumprimento dos planos locais para o CNJ, que por sua vez fará os reportes ao STF. 

Não há um formato rígido, pois a criação ocorre conforme o planejamento anual de cada Comitê. Recomenda-se, contudo, que a criação contemple o ciclo penal completo a partir, sugestivamente, das seguintes temáticas:  elaboração dos Planos Estaduais ou Distrital da ADPF 347; políticas de cidadania nas prisões; políticas de alternativas penais, políticas de enfrentamento do racismo institucional; dentre outros. 

As entidades da sociedade civil interessadas devem protocolar os pedidos de participação junto ao Tribunal de Justiça e à Secretaria Estadual de Administração Penitenciária ou congênere, tendo como base a decisão do STF, que destaca a importância da participação da sociedade civil no processo de construção dos Planos Estaduais e Distrital. 

CGU + MJSP + CNJ: garante a atuação da CGU no monitoramento do Pena Justa,  qualificando a execução do plano. 

BNDES + MJSP + CNJ: tem o objetivo de estimular a execução do Pena Justa em nível estadual por meio da proposição de financiamento para os estados. Também fomentará o apoio financeiro não-reembolsável para projetos de natureza   sociocultural, o acesso ao microdrédito por egressos e familiares e a mobilização e otimização de recursos públicos e privados para o sistema carcerário. O BNDES também aportará seu conhecimento técnico na estruturação de projetos sustentáveis para os estados.

Os acordos sobre a temática do trabalho estão no item abaixo. 

A íntegra dos acordos pode ser acessada nas sessões que reúnem documentos relevantes do Pena Justa em suas respectivas páginas eletrônicas. Outros acordos serão estabelecidos na medida em que forem necessários para a implantação das ações. 

É um conjunto de ações voltadas para a qualificação da oferta de trabalho para pessoas privadas de liberdade e egressas do sistema prisional. Dada a relevância da temática e de seu potencial transformador, optou-se, já no lançamento do Pena Justa, por impulsionar o processo de implementação desse grupo de ações. Mais informações sobre o Pena Justa Emprega aqui.

Importante destacar que, para além das ações vinculadas ao Pena Justa – Emprega, a Matriz de Implementação do plano traz metas adicionais relacionadas a trabalho e qualificação profissional, que também deverão ser cumpridas pelos atores estratégicos.

Em relação ao Emprega, foram assinados os seguintes acordos de cooperação técnica:

Ministério dos Transportes + ANTT + DNIT + INFRA S.A. + MJSP + CNJ: promover a inserção e educação profissional de pessoas privadas de liberdade e egressas do sistema prisional no setor de infraestrutura e nas ações de compensação ambiental relacionadas aos transportes rodoviário e ferroviário.

TST + CNJ: qualificar a oferta de vagas de trabalho, respeitando normas legais e de segurança, garantindo melhor adequação do investimento do setor público e privado. Também apoia a formação profissional, as iniciativas de
empreendedorismo e a diversificação de arranjos produtivos para as pessoas privadas de liberdade, egressas do sistema prisional e seus familiares, considerando os marcadores de raça e gênero.

E o seguinte protocolo de intenções:

Ministério do Empreendedorismo, da Microempresa e da Empresa de pequeno Porte + MJSP + CNJ: desenvolver ações de empreendedorismo e de geração de trabalho e de renda com foco principal em mulheres presas e egressas do sistema prisional e seus familiares. O protocolo também prevê promoção de qualificação profissional e inclusão social.

O Pena Justa – Segurança Alimentar reúne ações do plano Pena Justa para estruturar unidades produtivas agrícolas dentro de presídios para atuarem de forma autossuficiente e autossustentável, com foco no consumo interno da produção por pessoas internas e servidores penais. 

Além disso, promove a capacitação profissional dos internos, com certificado, remuneração e vinculação a políticas de reinserção social. O projeto também prevê a adequação de cozinhas segundo padrões da vigilância sanitária e o escoamento da produção para a comunidade. A ação é desenvolvida em parceria com Serviço Nacional de Aprendizagem Rural (Senar).

O Pena Justa — Reforma é a ação do Estado brasileiro para retomada de espaço nas prisões brasileiras, introduzindo um habite-se prisional por meio de licenças e alvarás de funcionamento para cada unidade prisional.

Por meio de inspeções judiciais, utilizando os parâmetros da Resolução CNJ n. 593, o Poder Judiciário vai analisar a situação da estrutura das unidades prisionais por meio do Mutirões Habitacionais. Além disso, órgãos técnicos, como o Corpo de Bombeiros e as unidades da vigilância sanitária vão emitir alvarás para as unidades que se adequem a condições mínimas.

O Pena Justa – Reforma, também realizará os Mutirões Nacionais de Habitabilidade, com base em nova metodologia de inspeções judiciais em unidades prisionais. Após esse diagnóstico, cada unidade terá um modelo de planejamento e manutenção, com ações permanentes de reforma, readequação e fiscalização.

A meta é, até o final 2027, mais de 60% dos presídios com documento de habite-se prisional

O Pena Justa – Informa é um projeto que transmissão de conteúdos informativos e educativos para as pessoas privadas de liberdade. Em um canal de circuito fechado com curadoria de atores institucionais responsáveis, é difundida programação cultural, educativa e institucional.

O objetivo é apoiar a construção de novas trajetórias das pessoas privadas de liberdade e promover cidadania em um contexto que pode chegar a até 22 horas diárias de reclusão.

O Pena Justa – Informa amplia a presença do Estado nas prisões brasileiras por meio da educação não escolar, fortalecendo a segurança pública. A ação conta com a parceria da Fundação Roberto Marinho, do Canal Futura, do Canal Curta! e do Ministério dos Direitos Humanos e da Cidadania. Todo conteúdo é disponibilizado gratuitamente e licenciado para uso exclusivo nas unidades prisionais. A parceria também apoia ações de formação profissional e inserção sociolaboral.

Estas colunas não devem ser retiradas da Matriz de Implementação estadual. Conforme a decisão do STF no âmbito da ADPF 347, os Planos Estaduais devem refletir os 4 Eixos do Plano Pena Justa, sua estrutura e metodologia de elaboração. Nesse sentido, a Dimensão Estruturante de Enfrentamento do Racismo Institucional, os Eixos, os Problemas e as Ações Mitigadoras devem ser refletidos na Matriz Estadual. Mais do que colunas, são categorias que organizam a forma como a Matriz foi estruturada, abrangendo a conceituação do problema mais amplo até as medidas específicas que podem ser desempenhadas para sua mitigação, além de critérios de monitoramento e medição a partir de metas e indicadores.

Tendo como base os problemas e as ações mitigadoras que constam no Modelo de Matriz de Implementação dos Planos Estaduais e Distrital, cada Unidade da Federação poderá propor novas medidas e estabelecer suas respectivas metas e indicadores. É imprescindível que essas propostas estejam alinhadas às bases principiológicas e legais do Plano Nacional e que elas contribuam para a superação do estado de coisas inconstitucional do sistema prisional em âmbito local.

Mais detalhes sobre as categorias que estruturam a Matriz de Implementação do Pena Justa podem ser consultados no Capítulo 3 do Caderno Orientador para elaboração dos Planos Estaduais e do Plano Distrital de Enfrentamento do Estado de Coisas Inconstitucional nas prisões brasileiras.

A inserção de colunas no Modelo de Matriz de Implementação como forma de coleta junto aos atores estratégicos das informações necessárias para a elaboração do Plano Estadual é bastante válida para uso interno do estado. Contudo, destacamos que as colunas adicionadas não devem ser mantidas na Matriz de Implementação que comporá o Plano Estadual a ser encaminhado ao STF para homologação. A descrição das informações sobre o marco situacional e as estratégias de implementação e de monitoramento devem constar no próprio texto do Plano Estadual.

Para mais informações sobre a elaboração do texto e da Matriz de Implementação do Plano Estadual ou Distrital, consultar o Capítulo 4 do Caderno Orientador para elaboração dos Planos Estaduais e do Plano Distrital de Enfrentamento do Estado de Coisas Inconstitucional nas prisões brasileiras.

Sobre o Marco Situacional

Veja um exemplo de como preencher um marco situacional

Perguntas cujas respostas podem contribuir para a elaboração do marco situacional referente à medida exemplificada acima: considerando a realidade local e os parâmetros mínimos estabelecidos, há Central de Regulação de Vagas (CRV) em funcionamento? Podem ser incluídos outros atores estratégicos? Caso haja CRV implantada, quais dados e informações existem sobre seu funcionamento? Como são publicizados esses dados e informações? Qual a periodicidade? Caso não exista CRV implantada, há normativa sendo elaborada? Há grupo intersetorial de trabalho constituído para planejar a implantação da CRV?

Sobre a implementação

Sendo negativas todas as respostas às perguntas listadas acima, devem ser descritas as etapas planejadas para realizar a implantação da CRV na UF. Algumas perguntas que podem auxiliar: será formado grupo intersetorial de trabalho? Quem ficará responsável pela elaboração da minuta de normativa? Como se dará a definição do local que sediará a CRV? Como será realizada a composição e formação da equipe? etc.

Sobre o monitoramento

Em relação as estratégias de monitoramento, é importante frisar que as Unidades da Federação (UFs) estarão envolvidas em duas formas de monitoramento distintas e que ocorrerão paralelamente. Mais informações podem ser encontradas no Capítulo 5 do Caderno Orientador.


Monitoramento em âmbito nacional:

De acordo com a decisão da ADPF 347, caberá O Departamento de Monitoramento e Fiscalização do Sistema Carcerário e do Sistema de Execução de Medidas Socioeducativas (DMF) do CNJ, sob supervisão do STF, o monitoramento da implementação do Plano Nacional e dos Planos Estaduais e Distrital, reservando-se a competência da Corte em casos de impasse ou de atos que envolvam reserva de jurisdição.

De forma a subsidiar a supervisão a ser realizada pelo STF quanto ao cumprimento da decisão, deverão ser enviados pelo DMF/CNJ Informes de Monitoramento, com periodicidade semestral, sobre o grau de cumprimento do Plano Nacional. Os Informes deverão ser elaborados de forma colaborativa pelo DMF/CNJ e pela Secretaria Nacional de Políticas Penais do Ministério da Justiça e Segurança Pública (Senappen/MJSP), por meio do Comitê de Enfrentamento ao Estado de Coisas Inconstitucional no Sistema Prisional brasileiro (Comitê Nacional). Espera-se, que, por meio dos Informes de Monitoramento, o STF possa oferecer seu entendimento sobre a superação dos problemas elencados no Plano Nacional e nos Planos Estaduais e Distrital, bem como apresentar, se necessário, decisões específicas diante de eventuais descumprimentos.

Destaca-se que aquelas metas cuja execução depende de atores estratégicos de âmbito estadual e distrital serão monitoradas em articulação com cada um dos Comitês de Políticas Penais (CPP). Como instância de monitoramento do cumprimento da decisão no âmbito da ADPF 347, o DMF/CNJ receberá reportes de cada UF. O envio dos reportes deverá ser realizado pelo CPP, com periodicidade semestral. Destaca-se, que a primeira coleta de informações deverá ocorrer em julho de 2025.

Monitoramento em âmbito estadual e distrital:

Conforme decisão do STF, os estados e o Distrito Federal devem elaborar seus Planos e suas Matrizes de Implantação, conforme o Modelo de Matriz de Implementação dos Planos Estaduais e Distrital.

Iniciado o processo de implementação do Plano Estadual, caberá aos Comitês de Políticas Penais, como detalhado no item anterior, encaminhar reportes semestrais ao DMF/CNJ no que se refere às metas e aos respectivos indicadores. A elaboração desses documentos deve ser vista, contudo, não somente como uma das estratégias de monitoramento nacional, mas, principalmente, como um momento de avaliação do cumprimento das metas pelos próprios estados e Distrito Federal.

Os Comitês têm autonomia para desenvolver as metodologias e/ou ferramentas de registro do acompanhamento das metas dos Planos Estaduais (formulários, sistemas, planilhas, etc.), além do formato de suas Audiências Públicas.