Conselho Nacional de Justiça

PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE RORAIMA. PARCELA AUTÔNOMA DE EQUIVALÊNCIA. PAGAMENTO RETROATIVO. SETEMBRO DE 1994 A DEZEMBRO DE 2004. DIREITO RECONHECIDO. PRECEDENTE DO CNJ. PRELIMINARES. INTIMAÇÃO DOS INTERESSADOS. DESNECESSIDADE. ANÁLISE DE REGRAS GERAIS. PARTICIPAÇÃO DE ASSOCIAÇÃO DE CLASSE. REPERCUSSÃO GERAL. PRESENÇA. COMPETÊNCIA DO CNJ. EXERCÍCIO DE ATRIBUIÇÃO CONSTITUCIONAL. CONTROLE ADMINISTRATIVO. PRESCRIÇÃO. INOCORRÊNCIA. MÉRITO. PAE. VALOR-BASE. MINISTROS DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. TJRR. PARADIGMA EQUIVOCADO. PAGAMENTOS A MAIOR. TETO CONSTITUCIONAL. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA. VERBA REMUNERATÓRIA. REFAZIMENTO DOS CÁLCULOS. PARÂMETROS CORRETOS. PAGAMENTOS A MAIOR. DEVOLUÇÃO. IMPOSSIBIILDADE. CARÁTER ALIMENTAR E BOA-FÉ. PRECEDENTE DO STF.

1. Procedimento de Controle Administrativo instaurado de ofício pelo Conselho Nacional de Justiça para apurar a regularidade do pagamento retroativo da Parcela Autônoma de Equivalência (PAE) aos magistrados do Tribunal de Justiça do Estado de Roraima (TJRR).

2. O direito de os magistrados receberem a PAE foi reconhecido pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da AO 630/DF e reafirmado pelo Conselho Nacional de Justiça ao apreciar o PP 0002613-42.2008.2.00.0000. A legalidade da concessão da verba é questão superada e insindicável neste procedimento. 

3. A pertinência da intimação dos interessados deve ser avaliada no caso concreto. A oitiva será imprescindível quando a manifestação contribuir, de forma direta ou indireta, para o julgamento de mérito, o que não foi demonstrado nos autos. 

4.  A decisão será uniforme para todos os magistrados beneficiários da PAE e as situações individuais serão examinadas com base nos parâmetros estabelecidos no julgamento deste procedimento. Além disso, a defesa dos direitos da categoria de magistrados do Estado de Roraima ocorreu com o ingresso da AMRR na condição de terceira interessada.

5. O Conselho Nacional de Justiça tem atribuição constitucional para promover o controle de atos administrativos que impactem na atuação financeira dos órgãos do Poder Judiciário. As decisões do TJRR que determinam o pagamento da PAE aos magistrados são passíveis de controle, uma vez que implicaram no desembolso de vultosa quantia de recursos públicos.

6. Não há falar em prescrição para exercício da atividade de controle administrativo. A atuação deste Conselho teve início cerca de 3 anos após a decisão do Tribunal que deferiu o pagamento da PAE (de março de 2009) com a instauração do PP 0003227-08.2012.2.00.0000. Em 6 de maio de 2014, o pagamento da verba foi suspenso e determinada a instauração do presente PCA que, por seu turno, é mera continuidade da apuração anterior.

7. Para quitação da PAE, o TJRR utilizou o valor-base de R$3.000,00 (três mil reais) para todos os pagamentos, ou seja, desde a primeira parcela. Tal medida gerou créditos superiores àqueles realmente devidos, uma vez que, em determinados períodos, o valor da PAE paga pelo Tribunal foi superior àquele pago aos Ministros do Supremo Tribunal Federal.

8. No julgamento da AO 688/SC, o Supremo Tribunal Federal assentou que a PAE integra os vencimentos dos magistrados, o que realçou sua natureza remuneratória e afastou a possibilidade de eximir os pagamentos retroativos do teto remuneratório. Ademais, no período em que o direito à percepção da PAE foi reconhecido, a verba era paga a todos os magistrados, sem necessidade de requerimento ou comprovação de despesas para ressarcimento.

9. No julgamento do RE 1.207.269/SC, a Corte Suprema firmou orientação no sentido de não haver espaço para servidores públicos restituírem verbas alimentares recebidas de boa-fé, situação configurada no presente PCA.

10. Deve o Tribunal recalcular as parcelas devidas a cada beneficiário na forma apresentada pela Secretaria de Controle Interno do CNJ, com observância dos critérios de correção estabelecidos pelo Supremo Tribunal Federal no RE 870.897/SE (Tema de Repercussão Geral 810), o qual foi ratificado no julgamento da ADI 5.348/DF, bem como pela decisão do Superior Tribunal de Justiça na análise do REsp 1.495.146/MG (Tema Repetitivo 905). Em relação aos juros moratórios, incide o entendimento majoritário fixado por este Conselho no PP 0006369-05.2021.2.00.0000.

11. Após a retificação dos cálculos, é necessário que o TJRR analise a situação individual de cada magistrado para averiguar se os valores pagos são suficientes para quitar integralmente o débito ou se remanescem créditos.

12. Pedido julgado procedente.

 ACÓRDÃO

O Conselho, por unanimidade, julgou procedente o pedido, com recomendações ao Tribunal, nos termos do voto da Relatora. Votou a Presidente. Ausente, justificadamente, o Conselheiro Sidney Madruga. Presidiu o julgamento a Ministra Rosa Weber. Plenário, 11 de abril de 2023. Presentes à sessão os Excelentíssimos Senhores Conselheiros Rosa Weber, Luis Felipe Salomão, Vieira de Mello Filho, Mauro Pereira Martins, Salise Sanchotene, Jane Granzoto (Relatora), Richard Pae Kim, Marcio Luiz Freitas, Giovanni Olsson, João Paulo Schoucair, Marcos Vinícius Jardim Rodrigues, Marcello Terto, Mário Goulart Maia e Luiz Fernando Bandeira de Mello. Sustentou oralmente pela Interessada, a Advogada Samara de Oliveira Santos Léda - OAB/DF 23.867.

Conselho Nacional de Justiça

RELATÓRIO

A SENHORA CONSELHEIRA JANE GRANZOTO (RELATORA): Trata-se de Procedimento de Controle Administrativo (PCA) instaurado de ofício pelo Plenário do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) no julgamento do Pedido de Providências (PP) 0003227-08.2012.2.00.0000 para apurar a regularidade do pagamento da Parcela Autônoma de Equivalência (PAE) aos magistrados do Tribunal de Justiça do Estado de Roraima (TJRR).

Na 188ª Sessão Ordinária deste Conselho, realizada em 6 de maio de 2014, o colegiado julgou o PP 0003327-08.2012.2.00.0000 e decidiu pela necessidade de detida análise dos atos administrativos que resultaram no pagamento da PAE aos magistrados do TJRR (acórdão Id1521103).

 Os autos foram distribuídos ao então Conselheiro Flávio Portinho Sirângelo que determinou a juntada do parecer técnico elaborado pela Secretaria de Controle Interno do CNJ nos autos do PP 0003327-08.2012.2.00.0000, bem como a intimação do TJRR para prestar informações (Id1523435).

A manifestação da Secretaria de Controle Interno foi juntada nos Ids1525651/1525658. A unidade técnica fez um breve resumo do andamento do processo administrativo que tramitou no TJRR e originou o pagamento da PAE aos magistrados daquele Tribunal.

Foi consignado que, em um primeiro momento, o TJRR reconheceu o direito ao recebimento da verba remuneratória relativa ao período de 1º de setembro de 1994 a 31 de dezembro de 1997. Ressaltou que, após a interposição de recurso administrativo, o Tribunal deferiu novos pagamentos referentes ao período de 1º de janeiro de 1998 a dezembro de 2004.

A Secretaria de Controle Interno registrou que as decisões administrativas do Tribunal foram lastreadas em julgados do Supremo Tribunal Federal, especialmente na decisão proferida na AO 630/DF, além de entendimentos firmados pelo Conselho da Justiça Federal, Conselho Superior da Justiça do Trabalho e por este Conselho no julgamento do PP 2008.10.002613-4.

A análise da unidade técnica ressaltou que o Supremo Tribunal Federal definiu, no julgamento da AO 630/DF, que o valor da PAE corresponderia ao auxílio-moradia concedido aos membros da Câmara dos Deputados e do Senado Federal que, à época (27 de fevereiro de 2000), era de R$3.000,00. Porém, foi destacado que o valor da citada verba deveria ser equivalente àquele pago aos Ministros do Supremo Tribunal Federal.

A Secretaria de Controle Interno apontou incongruências nos pagamentos realizados pelo TJRR pelo fato de não terem sido considerados os valores  pagos a cada mês aos Ministros do Supremo Tribunal Federal, a contar de setembro de 1994, bem como o teto constitucional.

O TJRR prestou informações no Id1548410, nas quais suscitou como preliminar a ausência de notificação de todos os magistrados interessados no julgamento do presente PCA e apontou a necessidade de juntada dos documentos anexados ao PP 0003327-08.2012.2.00.0000 e RD  0007227-17.2013.2.00.0000. No mérito, defendeu a legalidade dos pagamentos e a necessidade de apreciação da questão sob o prisma da boa-fé e segurança jurídica. Alegou, ainda, a prescrição do direito de o Conselho Nacional de Justiça controlar os atos questionados nos autos.

A Associação dos Magistrados do Estado de Roraima (AMRR), admitida no feito na condição de terceira interessada (Id1548220), apresentou manifestação no Id1558970 para suscitar a preliminar de ausência de repercussão geral da matéria, defender sua legitimidade ad causam e interesse de agir.

Argumentou que a PAE foi recebida de boa-fé e, em razão disso, não poderia ser objeto de restituição, mesmo as parcelas recebidas acima do teto. Questionou a competência do Conselho Nacional de Justiça para apurar a regularidade do pagamento da verba sob a alegação de que tal medida seria atribuição do Tribunal de Contas do Estado de Roraima.

A AMRR afirmou que a Secretaria de Controle Interno deste Conselho teria reconhecido que houve erro de interpretação por parte do TJRR e sustentou que os valores foram pagos aos magistrados antes da consumação da prescrição quinquenal do direito ao recebimento da PAE.

No Id1747547 foi juntada cópia integral da RD  0007227-17.2013.2.00.0000.

O feito foi incluído na pauta da 6ª Sessão Virtual (realizada entre 16 e 23 de fevereiro de 2016). Todavia, em atenção ao pedido formulado pela AMRR, o processo foi destacado para julgamento presencial e pautado para apreciação na 226ª Sessão Ordinária, realizada em 1º de março de 2016. Após sucessivos adiamentos, o processo não foi apregoado.

A Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB) requereu o ingresso no feito na condição de terceira interessada (Id3973586), o que foi deferido (decisão Id3974190).

O TJRR apresentou manifestação no Id4211695 para suscitar a prescrição do direito de o CNJ exercer o controle de legalidade dos atos averiguados neste procedimento, renovar o argumento de desnecessidade de observância do teto remuneratório e requerer a remessa dos autos à Secretaria de Controle Interno do CNJ. Em cumprimento à decisão Id4219774, novo parecer da unidade técnica foi juntado no Id425036.

Novas manifestações do TJRR (Id4270247) e da AMB (Id4270880) nas quais foi requerida a improcedência do pedido inicial.

É o relatório.

Brasília, data registrada no sistema. 

Jane Granzoto

Conselheira 

Conselho Nacional de Justiça

VOTO

A SENHORA CONSELHEIRA JANE GRANZOTO (RELATORA): Trata-se de Procedimento de Controle Administrativo (PCA) instaurado de ofício pelo Plenário do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) para apurar a regularidade do pagamento da Parcela Autônoma de Equivalência (PAE) aos magistrados do Tribunal de Justiça do Estado de Roraima (TJRR).

Ao apreciar o PP 0003227-08.2012.2.00.0000 na 188ª Sessão Ordinária, realizada em 6 de maio de 2014, o colegiado deliberou pela suspensão do pagamento da PAE aos magistrados do TJRR e pela instauração deste procedimento em face dos indícios de ilegalidades no pagamento da verba. O julgado foi assim ementado:

PEDIDO DE PROVIDÊNCIAS. TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE RORAIMA. ATO ADMINISTRATIVO. PAGAMENTO IRREGULAR DE “PAE” – PARCELA AUTÔNOMA DE EQUIVALÊNCIA. SUSPENSÃO DO PAGAMENTO. ATIVIDADE CORRECIONAL DO ÓRGÃO. CONTROLE. INSTAURAÇÃO DE PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO. COMPETÊNCIA DO PLENÁRIO. (CNJ - PP - Pedido de Providências - Corregedoria - 0003227-08.2012.2.00.0000 - Rel. FRANCISCO FALCÃO - 188ª Sessão Ordinária - julgado em 06/05/2014)

Vale registrar que a decisão proferida no PP 0003227-08.2012.2.00.0000 refere-se ao sobrestamento do pagamento retroativo da PAE aos magistrados do TJRR que abrangeu o período de janeiro de 1994 a dezembro de 2004.

O pedido inicial deve ser julgado procedente pelos motivos a seguir expostos.

1. Objeto do procedimento. Delimitação. Parcela Autônoma de Equivalência. Direito reconhecido. Resolução STF 195/2000. TJRR. Pagamento retroativo. Parâmetros. Análise.

Inicialmente, é salutar registrar que o objeto deste procedimento se circunscreve à análise da regularidade dos critérios eleitos pelo TJRR para pagamento retroativo da PAE aos magistrados daquele Tribunal.

Conforme assinalado pela Secretaria de Controle Interno deste Conselho, no parecer juntado nos Ids1525651/1525658, não se discute o direito dos magistrados do TJRR ao recebimento da PAE entre 1º de setembro de 1994 a 31 de dezembro de 1997 e a complementação devida entre 1º de janeiro de 1998 a 31 de dezembro de 2004.

Em relação ao primeiro período, o fundamento para pagamento da PAE foi a Ação Originária 630/DF que tramitou perante o Supremo Tribunal Federal, na qual o então Ministro Nelson Jobim deferiu liminar em 27 de fevereiro de 2000 para determinar à Presidência da Corte Suprema que:

a) emita ato fazendo incluir na parcela autônoma de equivalência, a que se refere a Decisão Administrativa constante da Ata n. 09, de 12 de agosto de 1992 e nos termos por ela estabelecidos, o valor correspondente ao Auxílio-moradia pago pela Câmara dos Deputados aos seus membros, hoje em R$3.000,00;

b) atenda, quando das consequências administrativas decorrentes do contido na letra anterior, o limite referido na Ata da Sessão Administrativa de 14 de abril de 1997, do STF.

Da decisão monocrática proferida na AO 630/DF resultou na edição da Resolução STF 195, de 27 de fevereiro de 2000, nos seguintes termos:

RESOLUÇÃO Nº 195, DE 27 DE FEVEREIRO DE 2000.

Dispõe sobre a remuneração de Ministro do Supremo Tribunal Federal.

O PRESIDENTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no uso das atribuições que lhe confere o art. 363, inciso I, do Regimento Interno e dando cumprimento à decisão proferida na AOr 630-DF, pelo Sr. Ministro Nelson Jobim, relator,

RESOLVE:

Art. 1º A remuneração do Ministro do Supremo Tribunal Federal será integrada das parcelas: R$ 454,43 (Lei 8.880/94) + R$ 1.008,83 (DL nº 2.371/87) + R$ 9.536,74 (Lei 8.448/92), num total de R$ 11.000,00.

Art. 2º Sobre a parcela referida no artigo anterior incidirão os adicionais por tempo de serviço, até o máximo de 35%, observado, entretanto, o limite de R$ 12.720,00, revelado na Ata da Sessão Administrativa do Tribunal de 14 de abril de 1997.

Art. 3º Dê-se ciência do teor deste Ato aos Ministros Presidentes dos Tribunais Superiores e ao Desembargador-Presidente do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, ante a norma do inciso V do artigo 93 da Constituição Federal, na redação anterior à Emenda nº 19/98.

Art. 4º Esta Resolução entra em vigor a partir desta data, revogadas as disposições em contrário.

Brasília, 27 de fevereiro de 2000.

Ministro CARLOS VELLOSO

Presidente 

A Secretaria de Controle Interno do CNJ também registrou em sua manifestação que o direito ao recebimento da PAE na forma estabelecida pelo Supremo Tribunal Federal foi reconhecido pelo Conselho da Justiça Federal (Procedimento Administrativo 20006160031), pelo Conselho de Administração do Superior Tribunal de Justiça em sessão administrativa realizada de maio de 2008 e pelo Tribunal Superior do Trabalho em 1º de julho de 2008.

Anote-se que o próprio Conselho Nacional de Justiça já se pronunciou sobre a legalidade do pagamento da PAE ao apreciar requerimento formulado pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios (TJDFT) no Pedido de Providências 0002613-42.2008.2.00.0000, cujo julgado foi assim ementado:

Pedido de Providências. Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios. Consulta. Percepção de diferenças remuneratórias decorrentes do recálculo da parcela autônoma de equivalência (Lei nº 8.448/1992, de 21 de julho de 1992), em face da inclusão do auxílio-moradia, no período compreendido entre setembro de 1994 a dezembro de 1997. Decisão do Supremo Tribunal Federal sobre a matéria, bem como decisões do Conselho da Justiça Federal e do Tribunal Superior do Trabalho que estão alinhadas no sentido de reconhecer a necessidade do pagamento. Impossibilidade de manifestação do Conselho Nacional de Justiça sobre matéria já examinada pelo Supremo Tribunal Federal. A decisão proferida pelo Plenário do Conselho Nacional de Justiça no PCA 2007.10.00001816-9, que determinou a sustação do pagamento de verbas pretéritas a magistrados e servidores, não atinge os pagamentos resultantes de decisões administrativas ou judiciais do Supremo Tribunal Federal, como expressamente ressalvado. Não conhecimento do pedido. (CNJ - PP - Pedido de Providências - Conselheiro - 0002613-42.2008.2.00.0000 - Rel. FELIPE LOCKE CAVALCANTI - 73ª Sessão Ordinária - julgado em 04/11/2008)

Relativamente ao período compreendido entre janeiro de 1998 e dezembro de 2004, a Secretaria de Controle Interno do CNJ destacou no parecer que o pagamento da PAE era necessário em função do disposto na Lei 9.655, de 2 de junho de 1998 e da Lei 10.474, de 27 de junho de 2002, vejamos:

A continuação do pagamento da PAE Complementação (auxílio-moradia) era necessária, pois a Lei n. 9.655/1998 instituiu em 21/6/1998 o abono variável à magistratura da União, retroativo a 1º/1/1998, mas nenhum pagamento foi feito antes da edição da Lei 10.474/2002. A Lei 10.474/2002 estabeleceu que os efeitos financeiros seriam satisfeitos em 24 parcelas, o que deve ter ocorrido em janeiro de 2003 a 31 de dezembro de 2004, e em fevereiro de 2005 passou a viger o “Subsídio Mensal”.

Aliás, no item 19 do Relatório constante no Processo TC-016.818/2012-1, o Ministro-Substituto André Luís de Carvalho, relator do referido processo, que resultou no Acórdão n. 4.803/2013 – TCU – 2ª Câmara, confirmou o pagamento da PAE após dezembro/1997, tendo explicitado que “o pagamento destacado da parcela autônoma de equivalência perdurou até a publicação da Lei n. 10.474, de 27/6/2004, que dispôs sobre a magistratura da União (...)”.

Em face das decisões pretéritas proferidas pelo Supremo Tribunal Federal e por este Conselho, a legalidade da concessão da PAE aos magistrados do TJRR é questão superada e insindicável neste procedimento. Dessa forma, o objeto deste PCA reside em averiguar a observância dos parâmetros estabelecidos pelo Supremo Tribunal Federal para concessão da verba.

Todavia, antes de avançar no mérito, é necessário analisar as questões preliminares suscitadas pelo TJRR e pela Associação dos Magistrados do Estado de Roraima (AMRR) ao longo da instrução deste PCA.

2. Preliminares. Intimação de todos os interessados. Desnecessidade. Repercussão geral da matéria. Presença. Limites da competência do CNJ. Observância. Controle administrativo. Prescrição. Inocorrência.

Em sua manifestação inicial (Id1548410), o TJRR suscitou  preliminar de cerceamento de defesa. Para tanto, alegou a falta de notificação de magistrados, pensionistas e da AMRR para exercício do contraditório. Sem razão.

Conforme se infere da inicial, este procedimento foi instaurado para apurar a regularidade dos critérios eleitos pelo TJRR para pagamento a PAE. Portanto, as questões aqui discutidas não tangenciam casos específicos que, certamente, serão examinados após o julgamento do mérito do presente PCA.

Outrossim, a intimação de interessados não constitui um fim em si mesmo ou uma regra procedimental a ser cumprida em toda e qualquer situação. Cabe ao relator analisar o caso concreto e avaliar a necessidade e pertinência da medida, pois a oitiva somente será imprescindível quando a manifestação dos beneficiários contribuir, de forma direta ou indireta, para o julgamento de mérito, situação não configurada nos autos.

No caso vertente, o controle de legalidade ostenta viés objetivo e incide sobre atos de efeitos gerais praticados pelo TJRR para pagamento da PAE aos magistrados. Assim, a decisão proferida neste PCA fornecerá parâmetros para pagamento da verba e atingirá todos os beneficiários, independentemente do direito subjetivo.

Embora o respeito ao contraditório e da ampla defesa seja um tema sensível, haja vista constituírem princípios basilares do processo administrativo ou judicial, a invocação destes postulados não pode servir de estratégia para tumultuar o feito ou inviabilizar por completo a conclusão do julgamento, fatos que ocorreriam com o ingresso neste PCA de todos os beneficiários da PAE no TJRR.

De qualquer sorte, os juízes do Estado de Roraima não ficaram alijados das discussões travadas neste procedimento. A Associação dos Magistrados do Estado de Roraima (AMRR) foi admitida no feito na condição de terceira interessada (despacho Id1548220) e apresentou manifestação no Id1558970, o que se mostrou razoável e capaz de dar voz à categoria no julgamento deste PCA.

Anote-se que o ingresso da associação em procedimento que discute direito de magistrados do Estado de Roraima está alinhado ao posicionamento do Supremo Tribunal Federal consolidado na decisão monocrática proferida no Mandado de Segurança 26.750/DF. O citado writ questionou o fato de todos os juízes interessados não terem sido intimados por este Conselho no PCA 489, procedimento que discutiu matéria de interesse da magistratura paulista. A solução adotada pelo Ministro Luiz Fux foi o ingresso da Associação dos Magistrados Brasileiros para representação coletiva da categoria, confira-se a ementa:

MANDADO DE SEGURANÇA. CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO. MAGISTRADOS. TETO REMUNERATÓRIO. EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 41/2003. VANTAGENS PESSOAIS. ART. 65, VIII, DA LOMAN. PERCEPÇÃO DE VANTAGENS PECUNIÁRIAS EXTRAVAGANTES E EM DESCONFORMIDADE COM A ESTRUTURA DE REMUNERAÇÃO DA MAGISTRATURA NACIONAL. ILEGALIDADE. RESOLUÇÃO Nº 133 DO CNJ. NECESSIDADE DA INTIMAÇÃO DE TODAS AS PESSOAS DIRETAMENTE INTERESSADAS NO DESFECHO DA CONTROVÉRSIA ADMINISTRATIVA. INTIMAÇÃO POR EDITAL. NULIDADE. IMPOSSIBILIDADE MATERIAL DA INTIMAÇÃO PESSOAL. POSSIBILIDADE DA UTILIZAÇÃO ANALÓGICA DO INSTITUTO NORTEAMERICANO DO DEFENDANT CLASS ACTION. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS. APARENTE CONFLITO. PONDERAÇÃO. RACIONALIDADE. PRINCÍPIOS DA EFETIVIDADE DA PRESTAÇÃO JURISDICIONAL, ECONOMICIDADE PROCESSUAL, CELERIDADE, DURAÇÃO RAZOÁVEL DO PROCESSO, DEVIDO PROCESSO LEGAL, AMPLA DEFESA E CONTRADITÓRIO. INTIMAÇÃO DA ENTIDADE DE CLASSE LEGITIMAMENTE REPRESENTANTE DOS INTERESSADOS. REQUISITO DA REPRESENTATIVIDADE ADEQUADA. CONSTITUCIONALIDADE. RESTABELECIMENTO DOS EFEITOS DA MEDIDA LIMINAR ANTERIORMENTE DEFERIDA NO PCA. MANDADO DE SEGURANÇA PARCIALMENTE PROVIDO. 1. O teto estabelecido pela Emenda Constitucional nº 41/2003 é constitucional (MS 24.875, Relator Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 06.10.2006), por isso que corrobora a assertiva a rejeição, no julgamento supramencionado, do pedido de declaração incidental de inconstitucionalidade do vocábulo pessoais inserido no art. 37, XII, da Constituição da República de 1988, pela referida emenda. 2. As vantagens pessoais e de qualquer natureza, com o advento da EC 41/2003, passaram a ser obrigatoriamente computadas para efeito de teto remuneratório. 3. O art. 65, § 2º, da LOMAN, que deve ser interpretado cum granum salis, não tem o condão de tornar imoral e ilegal a percepção de toda e qualquer parcela remuneratória não prevista expressamente na LOMAN, mas somente aquelas de caráter ilegal ou abusivo. 4. Consectariamente, a ilegalidade de um benefício concedido a magistrado, não previsto expressamente na LOMAN, pressupõe notória distorção da vantagem. 5. O Supremo Tribunal Federal já declarou a inconstitucionalidade do artigo 98 do Regimento Interno do Conselho Nacional de Justiça, o qual previa a ciência ficta de quem pode ser alcançado por decisão administrativa. Precedente: MS 25.962, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe 20.03.2009. 6. A existência de interessado na manutenção do ato atacado, com legítimo interesse jurídico direto, impõe ao CNJ dar lhe ciência do procedimento de controle administrativo. 7. A eminência das garantias processuais acarreta a conclusão de que, identificado o legítimo interesse de terceiro, o acesso ao contraditório e à ampla defesa independem de conjecturas acerca da efetividade deste para produzir a defesa do ato atacado. Precedentes do Plenário desta Suprema Corte: MS 27.154, Rel. Min. Joaquim Barbosa, DJe 08.02.2011; MS 25.962, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe 20.03.2009. 8. A aplicação conjunta dos princípios ampla defesa e contraditório (CRFB/88, art. 5º, LV) e dos princípios da efetividade da prestação jurisdicional, economicidade processual, celeridade e duração razoável dos atos administrativos e judiciais (CRFB/88, art. 5º, LXXVIII), como resultado da ponderação de valores constitucionais, concretiza-se na possível intimação da entidade de classe representante dos interessados na conclusão da controvérsia administrativa. 9. O exame de procedência da demanda coletiva passiva (defendant class action), cabível tanto no âmbito dos processos jurídicos quanto administrativos, afeta a esfera individual dos associados independentemente do exercício pessoal do contraditório. 10. In casu, a questão de fundo do procedimento de controle administrativo impugnado gravita em torno do corte de parcelas nos vencimentos dos impetrantes, determinado pelo Conselho Nacional de Justiça no afã de se manter o teto e eliminar adicionais considerados ilegais. 11. Mandado de segurança parcialmente provido, tão-somente para anular o acórdão prolatado nos autos do PCA nº 489, na ocasião da 13ª Sessão Extraordinária do CNJ, em 12.06.2007, para que o Conselho Nacional de Justiça proceda a intimação de todos os interessados no desfecho da controvérsia, ou intimação da entidade de classe apta a representar os interessados de forma legítima e efetiva no processo administrativo, in casu, a AMB Associação dos Magistrados Brasileiros. 12. Restabelecimento da higidez dos efeitos da medida liminar deferida pelo CNJ anteriormente à análise de mérito, concedida na ocasião da abertura do Procedimento de Controle Administrativo, mais especificamente na 6ª Sessão Extraordinária realizada em 06.03.2007.

Como se vê, por qualquer ângulo que se examine a questão, a falta de intimação dos magistrados e pensionistas do TJRR não enseja nulidade, porquanto: i) o controle de legalidade incidirá sobre atos gerais praticados pelo Tribunal e a decisão será uniforme para todos os magistrados beneficiários da PAE; ii) as situações particulares serão examinadas com base nos parâmetros estabelecidos no julgamento deste procedimento; iii) a defesa dos direitos da categoria de magistrados do Estado de Roraima ocorreu com o ingresso da AMRR na condição de terceira interessada.

Ainda no campo das preliminares, a AMRR suscitou em sua manifestação (Id1558970) a ausência de repercussão geral da matéria discutida neste PCA. Contudo, os argumentos apresentados pela associação de classe não podem ser aceitos pelo fato de a questão deliberada nos autos possuir nítida relevância para todo o Poder Judiciário.

Consoante acima registrado, o escopo deste procedimento reside na análise da legalidade de pagamentos efetuados a título de PAE, ou seja, o julgamento recai sobre aspectos remuneratórios da magistratura do Estado de Roraima. Apesar de a deliberação solucionar em caráter imediato a controvérsia  no âmbito do TJRR, é certo que as diretrizes estabelecidas por este Conselho servirão de orientação para os demais tribunais.

Com efeito, embora os fatos discutidos neste PCA estejam circunscritos a uma unidade da federação, a PAE  é uma verba que foi concedida por diversos tribunais e, em razão disso, a definição dos critérios de pagamento é de interesse de todos, sobretudo se considerada a unicidade da magistratura nacional.

De fato, considerando que o julgamento deste procedimento não está vinculado a situações concretas, a decisão do Conselho Nacional de Justiça estabelecerá parâmetros para pagamento da PAE que serão aplicáveis a todos os órgãos do Poder Judiciário, surgindo daí o interesse geral. Desse modo, a preliminar não pode ser acolhida.

Outra preliminar suscitada pela AMRR na petição Id1558970 foi a ausência de competência do CNJ para apreciar a matéria. A entidade de classe sustentou que a apuração de irregularidades caberia ao Tribunal de Contas do Estado de Roraima (TCE/RR) e que o credor de eventuais pagamentos feitos a maior seria o Estado de Roraima.

As alegações da AMRR não podem ser admitidas, porquanto as atribuições do Conselho Nacional de Justiça estão bem delineadas no §4º, do artigo 103-B, da Constituição Federal. Neste dispositivo ficou expressamente consignado que cabe a esta Corte Administrativa o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário, em especial pela observância dos princípios elencados no artigo 37 da Carta Magna, vejamos:

Art. 103-B. O Conselho Nacional de Justiça compõe-se de 15 (quinze) membros com mandato de 2 (dois) anos, admitida 1 (uma) recondução, sendo:

[...]

§ 4º Compete ao Conselho o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes, cabendo-lhe, além de outras atribuições que lhe forem conferidas pelo Estatuto da Magistratura:        

I - zelar pela autonomia do Poder Judiciário e pelo cumprimento do Estatuto da Magistratura, podendo expedir atos regulamentares, no âmbito de sua competência, ou recomendar providências;         

II - zelar pela observância do art. 37 e apreciar, de ofício ou mediante provocação, a legalidade dos atos administrativos praticados por membros ou órgãos do Poder Judiciário, podendo desconstituí-los, revê-los ou fixar prazo para que se adotem as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, sem prejuízo da competência do Tribunal de Contas da União;

[...]

Diante da clareza do texto constitucional, é inarredável concluir ser atribuição do Conselho Nacional de Justiça promover o controle de atos administrativos que impactem na atuação financeira dos órgãos do Poder Judiciário. Certamente, as decisões do TJRR que determinam o pagamento da PAE aos magistrados são passíveis de exame, uma vez que implicaram no desembolso de vultosa quantia de recursos públicos que foi sobrestado por decisão proferida no PP 0003327-08.2012.2.00.0000.

A alegação da AMRR no sentido de conferir ao TCE/RR a competência para apuração de possíveis irregularidades no pagamento da PAE confronta com o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 3.367/DF. Nessa ação, foi assentada a constitucionalidade das competências do Conselho Nacional de Justiça e assinalado que a atribuição para exercício do controle financeiro dos Tribunais constitui expressão da autonomia do Poder Judiciário.

A título de ilustrativo, transcrevo trechos do voto proferido pelo Ministro Cezar Peluso, relator da ADI 3.6367/DF[1]:

[...]

Será o caso, no entanto, de indagar se tal risco não adviria da própria natureza das competências destinadas ao Conselho, enquanto órgão nacional de controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos magistrados.

Aqui, a dúvida é de menor tomo. Com auxílio dos tribunais de contas, o Legislativo sempre deteve o poder superior de fiscalização dos órgãos jurisdicionais quanto às atividades de ordem orçamentária, financeira e contábil (arts. 70 e 71 da Constituição da República), sem que esse, sim, autêntico controle externo do Judiciário fosse tido, alguma feita e com seriedade, por incompatível com o sistema da separação e independência dos Poderes, senão como peça da mecânica dos freios e contrapesos. E esse quadro propõe ainda um dilema: ou o poder de controle intermediário da atuação administrativa e financeira do Judiciário, atribuído ao Conselho Nacional de Justiça, não afronta a independência do Poder, ou será forçoso admitir que o Judiciário nunca foi, entre nós, Poder independente!

[...]

Em reforço, é salutar destacar o recente julgamento da ADI 5.519/DF, relatada pela Senhora Ministra Rosa Weber, no qual foi reafirmada a competência constitucional do Conselho Nacional de Justiça para exercer o controle financeiro do Poder Judiciário, colha-se a ementa do acórdão:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONTROLE DO PODER JUDICIÁRIO. ARTIGO 1º, § 3º, DA RESOLUÇÃO Nº 184/2013 DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA – CNJ. ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS MAGISTRADOS ESTADUAIS – ANAMAGES. LEGITIMIDADE ATIVA. NORMA DE INTERESSE DA MAGISTRATURA ESTADUAL. ALEGAÇÃO DE OFENSA À ISONOMIA POR TRATAMENTO DIFERENCIADO DOS TRIBUNAIS DE JUSTIÇA. INEXISTÊNCIA. CONTROLE DA ATUAÇÃO ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA DO PODER JUDICIÁRIO. ARTIGO 103-B, §4º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 1. A jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal passou a reconhecer legitimidade ativa às associações que representem apenas fração da categoria quando a norma objeto do controle seja referente a um determinado ente da federação. Norma de interesse dos magistrados estaduais. Tribunais de Justiça dos Estados da Federação. Legitimidade ativa e pertinência temática configuradas. Precedentes. 2. Competência constitucional do CNJ para controlar a atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário, forte no artigo 103-B, §4º, da Constituição Federal. Precedente. Resolução editada em consideração à Lei Complementar nº 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal. Execução orçamentária de forma responsável e equilibrada, nos termos do artigo 167 da Constituição Federal. 3. Aplicabilidade dos atos normativos emanados do CNJ a todos os tribunais, com exceção deste Supremo Tribunal Federal. Precedente. Critérios da Resolução destinados aos Tribunais de Justiça apenas no que for cabível. Dever de encaminhamento dos respectivos projetos de lei, nos termos do caput do art. 1º, para, se necessário, emissão de nota técnica. Leis de Diretrizes Orçamentárias: exigência de emissão de parecer do CNJ quanto aos projetos da União. 4. A adoção da nota técnica, no que couber, quanto aos Estados-membros e respectivos Tribunais de Justiça prestigia, a um só tempo: (i) o cumprimento da missão constitucional do CNJ para realizar o controle financeiro em relação a toda a magistratura nacional; e (ii) o respeito ao federalismo, à autonomia dos Estados-membros no que tange à programação financeiro-orçamentária (art. 24, I, CF) e ao autogoverno dos Tribunais de Justiça quanto à gestão de recursos humanos (art. 96, I, CF). Inexistência de tratamento normativo anti-isonômico. Inconstitucionalidade não configurada. 5. Ação direta conhecida e pedido julgado improcedente. (ADI 5119, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 21/06/2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-129  DIVULG 30-06-2022  PUBLIC 01-07-2022)

Nesta ordem, não há como assentir com a tese de que o exame da regularidade do pagamento da PAE aos magistrados do TJRR está fora dos limites da competência do Conselho Nacional de Justiça, sobretudo porque um dos parâmetros de controle é a observância do teto remuneratório constitucional disciplinado pela Resolução CNJ 13, de 21 de março de 2006.

O Supremo Tribunal Federal estabeleceu, no julgamento da Medida Cautelar na ADC 12/DF, que as normas editadas por este Conselho têm natureza jurídica de atos normativos primários, resultando daí a força cogente das resoluções com observância obrigatória por todos os órgãos do Poder Judiciário (à exceção do Supremo Tribunal Federal). Confira-se trecho do voto proferido pelo Ministro Ayres Brito[2]:

[...]

28. Agora vem a pergunta que tenho como a de maior valia para o julgamento desta ADC: o Conselho Nacional de Justiça foi aquinhoado com essa modalidade primária de competência? Mais exatamente: foi o Conselho Nacional de Justiça contemplado com o poder de expedir normas primárias sobre as matérias que servem de recheio fático ao inciso II do § 4º do art. 103-B da Constituição?

29. Bem, para responder a essa decisiva pergunta, começo por transcrever o mencionado inciso e mais o inteiro teor do parágrafo de que ele faz parte. Ei-los: 

[...]

30. Da leitura de ambos os textos, creio que o § 4º, em si mesmo considerado, deixa muito claro a extrema relevância do papel do CNJ como órgão central de controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário. Dai porque a esse Conselho cabe aferir o cumprimento dos deveres dos juízes e ainda exercer, de parelha com os poderes que lhe forem conferidos pelo Estatuto da Magistratura, aqueles de pronto arrolados pelos incisos de I a VII desse mesmo § 4º.

31. No âmbito dessas competências de logo avançadas pela Constituição é que se inscrevem, conforme visto, os poderes do inciso II, acima transcrito. Dispositivo que se compõe de mais de um núcleo normativo, quatro deles expressos e um implícito, que me parecem os seguintes: 

I - núcleos expressos: a)"zelar pela observância do art. 37" (comando, esse, que, ao contrário do que se lê no inciso de n° I, não se atrela ao segundo por nenhum gerúndio); b)"apreciar, de ofício ou mediante provocação, a legalidade dos atos administrativos praticados por membros ou órgãos do Poder Judiciário"; c) "podendo desconstituí-los," (agora, sim, existe um gerúndio), "revê-los ou fixar prazo para que se adotem as providências necessárias ao exato cumprimento da lei"; d) "sem prejuízo da competência do Tribunal de Contas da União" (isto quando se cuidar, naturalmente, da aplicação de lei em tema de fiscalização "contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial", mais aquelas densificadoras dos princípios da "economicidade", "eficácia e eficiência" das respectivas gestões, pelo fato de que nesses espaços jurídicos é que também se dá a atuação dos Tribunais de Contas, tudo conforme os arts. 70 e 74 da Constituição Federal);

II - o núcleo inexpresso é a outorga de competência para o Conselho dispor, primariamente, sobre cada qual dos quatro núcleos expressos, na lógica pressuposição de que a competência para zelar pela observância do art. 37 da Constituição e ainda baixar os atos de sanação de condutas eventualmente contrárias à legalidade é poder que traz consigo a dimensão da normatividade em abstrato, que já é uma forma de prevenir a irrupção de conflitos. O poder de precaver-se ou acautelar-se para minimizar a possibilidade das transgressões em concreto.

 [...] (grifamos) 

Desta feita, em face do estabelecido no julgamento da ADI 3.367/DF e da ADC 12/DF, carece de razoabilidade a preliminar de incompetência do Conselho Nacional de Justiça, uma vez que o controle da atuação financeira dos tribunais é um poder-dever desta Corte Administrativa, que possui matriz constitucional e se espraia para todos os órgãos do Poder Judiciário (exceto o Supremo Tribunal Federal).

Por fim, em sua derradeira manifestação (Id4211695), o TJRR alegou a preliminar a prescrição do direito de este Conselho apurar a legalidade dos pagamentos da PAE. O Tribunal sustentou que este procedimento é natimorto pelo fato de ter sido instaurado após o lustro previsto no parágrafo único, do artigo 91, do Regimento Interno do CNJ. O TJRR afirmou que a análise deste PCA incide sobre parcelas da PAE relativas ao período de setembro de 1994 a dezembro de 2004 e, em razão disso, não poderia ter a legalidade questionada em procedimento instaurado em 2014. Esse argumento igualmente não pode ser aceito.

A decisão administrativa do TJRR que deferiu o pagamento da PAE foi proferida em 12 de março de 2009 (Id1747523, fl. 5/9) e a análise da legalidade desse ato  pelo Conselho Nacional de Justiça foi iniciada com a instauração do PP 0003227-08.2012.2.00.0000, ocorrida em 4 de junho de 2012. Nesse procedimento, foram colhidas informações, determinada a produção de provas e, em 6 de maio de 2014, foi proferida a decisão colegiada que suspendeu o pagamento da verba e determinou a instauração do presente PCA que, por seu turno, é mera continuidade da apuração anterior.

Nota-se que desde 2012 o CNJ realiza o controle de legalidade do ato do TJRR que determinou o pagamento da PAE. Portanto, não há falar em inércia ou inobservância do prazo quinquenal previsto no artigo 54 da Lei 9.784, de 29 de janeiro de 1999, pelo fato de a atuação deste Conselho ter ocorrido cerca de 3 (três) anos após a decisão do Tribunal.

Assim, não acolho a preliminar de prescrição aventada pelo TJRR na manifestação Id4211695.

3. Mérito. PAE. Pagamento. Parâmetros. Resolução STF 195/2000. Parcelas. Valores mensais. Necessidade de recálculo.

Uma vez ultrapassadas as preliminares arguidas nos autos pelo TJRR e pela AMRRR, passo ao exame do mérito.

Conforme registrado no item 1, este procedimento foi instaurado de ofício pelo Plenário deste Conselho para análise da regularidade dos critérios de pagamento da PAE aos magistrados do TJRR. Merece ser reiterado que o direito de recebimento da verba não constitui objeto deste PCA, posto que é incontroverso e foi reconhecido por esta Corte Administrativa no julgamento do PP 2008.10.002613-4.

Quanto aos parâmetros para saldar a PAE, a questão discutida neste feito, o parecer da Secretaria de Controle Interno do CNJ (Ids1525651/1525658) registrou que a decisão do TJRR, inicialmente, deferiu a verba aos magistrados na seguinte forma:

a) período de 1º de setembro de 1994 a 31 de dezembro de 1997 e parcela complementar de 1º de janeiro de 1998 a 31 de dezembro de 2004;

b) valor-base de R$3.000,00 (três mil reais) por ser este o valor do auxílio-moradia pago aos Ministros do Supremo Tribunal Federal à época do julgamento da AO 630/DF, sobre o qual deveria ser aplicada a proporcionalidade prevista no inciso V do art. 93 da Constituição Federal;

c) correção dos valores com aplicação de:

c.1) juros moratórios de 1% (um por cento) ao mês até agosto de 2001 e 0,5% (meio por cento) ao mês a partir de setembro de 2001, sem incidência de descontos por se tratar de verba indenizatória;

c.2) correção monetária com base na UFIR até outubro de 2000 e do INPC a partir de novembro de 2000;

d) pagamentos mensais limitados à remuneração dos ministros do Supremo Tribunal Federal da época;

e) incidência da PAE sobre parcelas recebidas em razão do tempo de serviço e outras vantagens pecuniárias pagas no período (gratificações natalinas e férias).

A unidade técnica destacou que, posteriormente, o Tribunal acolheu recurso administrativo para determinar o refazimento dos cálculos sem aplicação de nenhum tipo de redutor.

Na esteira dos fundamentos apresentados no parecer da área técnica deste Conselho, é de se concluir que os critérios adotados pelo TJRR estão divorciados daqueles estabelecidos no julgamento da AO 630/DF.

A decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal foi suficiente clara ao fixar que o valor da PAE deveria corresponder aos valores pagos a título de auxílio-moradia aos congressistas que, naquela data, era de R$3.000,00 (três mil reais):

a) emita ato fazendo incluir na parcela autônoma de equivalência, a que se refere a Decisão Administrativa constante da Ata n. 09, de 12 de agosto de 1992 e nos termos por ela estabelecidos, o valor correspondente ao Auxílio-moradia pago pela Câmara dos Deputados aos seus membros, hoje em R$3.000,00; (grifos originais)

É cediço que os vencimentos dos Ministros do Supremo Tribunal Federal constituem o paradigma para os demais membros da magistratura nacional. Desta feita, o valor da PAE paga aos Ministros da Corte Suprema é a referência e a Secretaria de Controle Interno do CNJ apontou os seguintes valores históricos:

Considerando o escalonamento previsto pelo art. 93, inciso V, da Constituição Federal[3] (aqui, aplicado em sua redação anterior à Emenda Constitucional 19/98 em virtude das datas das parcelas vencidas), o TJRR deveria ter adotado os seguintes valores para pagamento da PAE:

Porém, a percuciente análise da Secretaria de Controle Interno (Ids1525651/1525658) apontou que, ao efetuar a quitação da PAE com base na decisão da Corte Suprema, o TJRR utilizou o valor-base de R$3.000,00 (três mil reais) para todos os pagamentos, ou seja, desde a primeira parcela (1º de setembro de 1994). Este raciocínio, a toda evidência, está equivocado.

A situação em exame gerou créditos muito superiores àqueles realmente devidos aos magistrados do TJRR. Em determinados períodos, os valores apurados pelo Tribunal superaram o valor da PAE paga aos Ministros do Supremo Tribunal Federal, o que, por certo, é inconcebível. Nesse particular, reproduzo trechos do parecer técnico que incorporo à fundamentação deste voto:

a) PARCELA AUTÔNOMA DE EQUIVALÊNCIA (PAE) – COMPLMENTAÇÃO – PERÍODO DE SETEMBRO DE 1994 A DEZEMBRO DE 1997

[...]

41. As planilhas apresentadas com o demonstrativo de cálculo, Evento 14, Doc. 28, indicam que o TJRR utilizou para todo o período, ou seja, de setembro de 1994 a dezembro de 1997, o valor de R$3.000,00, como escalonamento para a PAE – Complementação (auxílio-moradia) e sobre o referido valor aplicou correção monetária e juros desde setembro/1994 até a data do efetivo pagamento, quando deveria observar a tabela abaixo, efetuar o escalonamento e para o valor de cada mês aplicar a atualização monetária cabível:

[...]

42. Portanto, na planilha de folhas 1 e 2 do Evento 14, Doc. 28 constam, a título de PAE Complementação (auxílio-moradia) o valor de R$2.700,00 em setembro de 1994 quando deveria constar R$537,95.

43. Nos cálculos efetuados, o TJRR não levou em consideração os valores de cada mês, a contar de setembro de 1994. Assim, apenas em relação à PAE Complementação (auxílio-moradia) os valores calculados e pagos pelo TJRR ficaram acima do montante que deveria ser pago, como, por exemplo, no mês de setembro de 1994 do Magistrado Robério Nunes dos Anjos (Evento 14, Doc. 28), o valor pago foi de R$20.986,83 quando deveria ser de R$4.181,43, conforme abaixo explicitado:

[...]

44. A situação apresentada no parágrafo precedente ocorreu para todos os meses do período, ou seja, de setembro de 1994 a dezembro de 1994, em relação a todos os magistrados contemplados, razão pela qual conclui-se que o montante pago foi maior que o devido.

[...]

47. Registre-se que, em relação ao pagamento das diferenças relativas à complementação da PAE no período de set/94 a dez/97, não houve retenção dos valores relativos à pensão alimentícia, nos termos do despacho as folhas 20 e 21 do Doc. 37, Evento 14.

[...]

49. Além disso, sugere-se que as novas planilhas sejam elaboradas com base na tabela de correção monetária do CJF em relação aos meses em que houve os pagamentos, e devem levar em consideração o escalonamento e o valor máximo percebido pelo Ministro do Supremo Tribunal Federal, conforme tabela abaixo:

 [...]

(sic, grifos originais)

Com base na manifestação da Secretaria de Controle Interno do CNJ, observa-se que os pagamentos retroativos foram baseados em valores superiores àqueles que deveriam ser utilizados como paradigma e esta medida gerou créditos exorbitantes. Para melhor compreensão dos fatos, tome-se como exemplo a parcela da PAE relativa a 1º de setembro de 1994: o desembargador do TJRR deveria receber a verba no valor de R$537,95 (quinhentos e trinta e sete reais e noventa e cinco centavos), atualizados monetariamente. Entretanto, o Tribunal efetuou o pagamento de R$2.700,00 (dois mil e setecentos reais), corrigidos monetariamente.

Como se vê, a ilegalidade dos pagamentos promovidos pelo TJRR é manifesta.

Não impressiona a alegação da AMRR (Id1558970) que houve mero erro de interpretação da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal na AO 630/DF.

Espera-se que toda decisão administrativa que implique no dispêndio de recursos públicos (no caso, vultosos) seja precedida de estudos técnicos apurados, sobretudo diante da possibilidade de responsabilização do gestor. Assim, seria elementar que a unidade administrativa responsável pelos cálculos buscasse informações acerca dos valores pagos pelo Supremo Tribunal Federal, à época do vencimento das parcelas da PAE, para adotá-los como referência, mas tais regras básicas não foram observadas pelo TJRR.

É inarredável concluir que houve erro no pagamento da PAE devida aos magistrados do TJRR, em virtude da utilização de valor-base incorreto, muito superior ao da verba paga aos Ministros do Supremo Tribunal Federal.

Em acréscimo, deve ser pontuado que o controle de legalidade efetuado pelo Conselho Nacional de Justiça não ofende a segurança jurídica ou a boa-fé.

A irregularidade nos pagamentos efetuados pelo TJRR ficou sobejamente demonstrada e a quitação parcial do débito não impede que esta Corte Administrativa atue para restabelecer a ordem e determinar que o Tribunal adote medidas para sanar as incongruências.

Desta feita, não é razoável invocar a segurança jurídica para manutenção de uma situação flagrantemente ilegal e a alegada boa-fé dos beneficiários da PAE no TJRR não pode se sobrepujar ao interesse público para justificar a manutenção pagamentos indevidos.

4. Mérito. PAE. Verba remuneratória. Teto constitucional. Necessidade de observância. Caráter alimentar. Recebimento de boa-fé. Impossibilidade de devolução. Compensação. Viabilidade. 

Outro ponto a ser enfrentado no julgamento deste procedimento é a necessidade de observância do teto constitucional vigente à época do vencimento das parcelas para pagamento dos valores retroativos da PAE aos magistrados do TJRR.

Para análise desta questão, urge divisar as situações onde parcela dos vencimentos tem natureza indenizatória (sem incidência do teto remuneratório e descontos legais) daquelas em que as verbas são remuneratórias (com aplicação do teto constitucional e descontos compulsórios).

Segundo abalizada doutrina, as indenizações correspondem aos pagamentos previstos em lei e efetuados para restituição de despesas necessárias ao desempenho da atividade laboral do agente público. Em outros termos, a verba tem natureza indenizatória quando sua função é ressarcir gastos. Trago à colação o ensinamento de Hely Lopes Meirelles acerca do tema:

[Indenizações] São previstas em lei e destinam-se a indenizar o servidor por gastos em razão da função. Seus valores podem ser fixados em lei ou em decreto, se aquela permitir. Tendo natureza jurídica indenizatória, não se incorporam à remuneração, não repercutem no cálculo dos benefícios previdenciários e não estão sujeitas ao imposto de renda[4].

O entendimento doutrinário encontra ressonância na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, cuja orientação é considerar indenizatória toda verba destinada ao custeio de despesas para o exercício da atividade laboral. Vejamos:

TRIBUTÁRIO. PARLAMENTARES. IMPOSTO DE RENDA. VIOLAÇÃO DO ART. 535, II, DO CPC. INOCORRÊNCIA.  VERBAS PERCEBIDAS A TÍTULO DE AJUDA DE CUSTO. NÃO INCIDÊNCIA DO IRRF. VERBAS INDENIZATÓRIAS DESTINADA A RESSARCIR DESPESAS DO GABINETE. [...] 2. É que a incidência do imposto de renda sobre a verba intitulada "ajuda de custo" requer perquirir a natureza jurídica desta: a) se indenizatória, que, via de regra, não retrata hipótese de incidência da exação; ou b) se remuneratória, ensejando a tributação. 3. In casu, a instância a quo, com ampla cognição fático-probatória, assentou tratar-se a verba de ajuda de custo percebida pelo parlamentar, destinada ao custeio de despesas com o gabinete, necessárias ao desempenho da atividade parlamentar, com nítida natureza indenizatória, sujeita, inclusive, à prestação de contas, o que se revela inconciliável com o quantum percebido a título salarial. [...] Desse modo, não há como negar que essas verbas não se revestem de cunho salarial ou remuneratório. Não correspondem, de fato, a qualquer contraprestação do serviço prestado pelo empregado. Não pode incidir sobre elas, portanto, o imposto de renda. (...)" 5. Inexiste ofensa ao art. 535, do CPC, quando o tribunal de origem pronuncia-se de forma clara e suficiente sobre a questão posta nos autos. Ademais, o magistrado não está obrigado a rebater, um a um, os argumentos trazidos pela parte, desde que os fundamentos utilizados tenham sido suficientes para embasar a decisão. 6. Recurso especial desprovido. (REsp 842.931/MG, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 24/10/2006, DJ 20/11/2006, p. 287)

Nota-se, portanto, que as indenizações não constituem acréscimo patrimonial e não compõem a remuneração do agente público. Em função de tais características, estas verbas estão isentas dos descontos legais e não integram o subsídio dos magistrados para fins de cálculo do teto constitucional.

Por outro lado, as vantagens definidas em lei de caráter remuneratório, são aquelas destinadas a retribuir o agente público pelo exercício de sua atividade funcional. É uma contraprestação pelo serviço prestado ao Estado e configuram acréscimo ao patrimônio. 

Ao discorrer sobre os vencimentos dos agentes públicos e seus componentes, José dos Santos Carvalho Filho esclarece com precisão a dicotomia entre verbas remuneratórias e indenizatórias. Segundo o autor[5], o fato que motiva o pagamento da vantagem pecuniária determina a natureza da verba, sendo o aumento patrimonial um dos caracteres desta espécie remuneratória:

Vantagens pecuniárias são as parcelas pecuniárias acrescidas ao vencimento-base em decorrência de uma situação fática previamente estabelecida na norma jurídica pertinente. Toda vantagem pecuniária reclama a consumação de certo fato, que proporciona o direito à sua percepção. Presente a situação fática previstas na norma, fica assegurado ao servidor o direito subjetivo a receber o valor correspondente à vantagem. Esses fatos podem ser das mais diversas ordens: desempenho das funções por certo tempo; natureza especial da função; grau de escolaridade; funções exercidas em gabinetes de chefia; trabalho em condições anormais de dificuldades etc.

[...]

Dependendo do estatuto funcional, outras vantagens podem ser previstas, como é o caso de abonos, prêmios, verbas de representação, parcelas compensatórias, direito pessoal e outras da mesma natureza. Todas essas têm caráter remuneratório, ou seja, incluem-se entre os ganhos do servidor. Tais parcelas, conquanto indiquem vantagem pecuniária, não se confundem com aquelas que espelham natureza indenizatória, servindo para ajudada de custo para mudança, auxílio-alimentação, as diárias e outras vantagens similares. Como não constituem propriamente rendimentos, sobre elas não podem incidir imposto de renda nem a contribuição previdenciária. O valor relativo a horas extraordinárias, porém caracteriza-se como remuneratório e, por isso, sujeita-se à referida incidência tributária. (sem grifos originais)

Vale salientar que as verbas remuneratórias pagas em caráter temporário e eventual não se desnaturam. Estas parcelas retribuem o exercício do cargo/função pública e, por isso, devem integrar a remuneração para todos os fins, sobretudo o cálculo do teto constitucional e os descontos compulsórios.

Estabelecidas as premissas para exame da natureza jurídica das parcelas vencimentais, é imperioso destacar o posicionamento da Secretaria de Controle Interno do CNJ que se manifestou pela limitação dos pagamentos aos vencimentos dos Ministros do Supremo Tribunal Federal à época do vencimento das parcelas da PAE, confira-se:

b) PARCELA AUTÔNOMA DE EQUIVALÊNCIA (PAE) – COMPLEMENTAÇÃO – PERÍODO DE JANEIRO DE 1998 A DEZEMBRO DE 2004 

50. O pagamento da PAE Complementação (auxílio-moradia) referente ao período de janeiro/1998 a dezembro/2004, relatado na decisão de 21/7/2010, conforme evidenciado no parágrafo 26 desta informação, deveria observar o limite estabelecido para a remuneração mensal dos Ministros do STF (teto constitucional).

51. Assim, após elaboração dos cálculos, o Chefe da Seção de Pagamento de Pessoal informa, à folha 5, Doc. 69, Evento 15, que o valor da diferença relativa à complementação da PAE (auxílio-moradia), em 25 de agosto de 2010, totalizava R$4.640.369,31.

52. Em decorrência da decisão de 03 de novembro de 2010, conforme explicitado nos parágrafos 30 a 32, os valores foram recalculados, sem considerar o adicional por tempo de serviço e a PAE na incidência do teto constitucional e reconhecimento que a PAE Complementação (auxílio-moradia) é verba indenizatória, o que provocou a alteração do valor da dívida para R$25.770.447,72, conforme expresso na folha 3, Doc. 102, Evento 15.

53. Conforme despacho do Chefe da Seção de Pagamento (em exercício), à folha 5, Doc. 102, Evento 15, o novo cálculo foi realizado sem a incidência de “nenhum redutor, nem tampouco teto”.

[...]

56. Como visto no parágrafo anterior, desde a primeira decisão do Excelso Pretório, à Parcela Autônoma de Equivalência foi incluído o valor do auxílio-moradia, tendo sido tendo sido declarada a natureza jurídica de verba remuneratória e não indenizatória, pois nenhuma exigência mais se fazia para concessão do benefício;

57. Sobre a decisão inicial na AO n. 630, foram construídas as demais decisões dos conselhos administrativos e dos tribunais estaduais, que estenderam aos seus magistrados a PAE e sua parcela complementar.

58. O TJRR deveria elaborar os cálculos considerando que a PAE Complementação (auxílio-moradia) e as vantagens relativas ao tempo de serviço compõem a remuneração do magistrado com aplicação do redutor, para que a remuneração do Membro do TJ estadual não seja superior à do Ministro do STF, observado o escalonamento.

59. Assim, conclui-se pela necessidade de elaboração de novas planilhas para o período de janeiro de 1998 a dezembro de 2004 agora considerando a natureza remuneratória da PAE Complementação (auxílio-moradia) e a incidência do teto constitucional em relação à PAE e ao adicional por tempo de serviço e às demais rubricas constantes da remuneração do magistrado. Ressalte-se que as novas planilhas deverão levar em consideração os valores percebidos pelos Ministros do STF no período. São eles:

[...]

(sic, grifos originais)

O posicionamento externado pela unidade técnica do CNJ está alinhado a orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da AO 688/SC, no qual foi assentado que a PAE integra os vencimentos dos magistrados:

MAGISTRATURA FEDERAL. REMUNERAÇÃO. INCIDÊNCIA DA VERBA DE REPRESENTAÇÃO SOBRE O VENCIMENTO BÁSICO E VENCIMENTO COMPLEMENTAR, OU PARCELA AUTÔNOMA DE EQUIVALÊNCIA. DESCABIMENTO. Competência originária do Supremo Tribunal Federal (CF, art. 102, I, n) para o julgamento da ação, em que se discutem vantagens ou direitos peculiares à magistratura, relativos ao sistema remuneratório de seus membros (AOQO 08, Relator Ministro Carlos Velloso). O Plenário desta Corte, na 1ª Sessão Administrativa de 1993, assentou que a parcela autônoma de equivalência, ou vencimento complementar, decorrente da aplicação da Lei nº 8448/92, integra os vencimentos de seus Ministros para todos os efeitos legais, exceto para o cálculo da representação, que leva em conta apenas o vencimento básico. Em face dessa orientação e dos termos do art. 65 da Lei Complementar nº 35/79, que dispõe exaustivamente sobre a composição remuneratória dos magistrados, o cálculo da verba de representação não pode recair sobre a integralidade de seus vencimentos, pois isso implicaria aumento de remuneração sem a necessária previsão legal, com ofensa ao art. 96, inciso II, letra b, da Carta Magna, conclusão já manifestada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento das ADIs 2.098 e 2.107 (Relator Ministro Ilmar Galvão) Ação originária julgada improcedente. (AO 688, Relator(a): ILMAR GALVÃO, Tribunal Pleno, julgado em 12/06/2002, DJ 02-08-2002 PP-00062 EMENT VOL-02076-01 PP-00078)  

A decisão proferida na AO 688/SC não deixa margem para interpretações dissonantes. Ao estabelecer que a verba é uma parcela dos vencimentos dos magistrados, a Corte Suprema realçou sua natureza remuneratória e eliminou a possibilidade de eximir os pagamentos retroativos do teto constitucional que, por sinal, deve ser aquele vigente no vencimento de cada parcela da PAE. De fato, não é possível admitir que no recálculo das parcelas a remuneração dos magistrados do TJRR seja superior a dos Ministros do Supremo Tribunal Federal no mesmo período.

Os argumentos apresentados tanto pelo AMRR (Id1558970) quanto pelo TJRR (Id4211695), para justificar os pagamentos acima do teto constitucional, buscam trazer a concepção atual do auxílio-moradia, para atribuir à PAE viés indenizatório, o que não é plausível.

Segundo registrado pela Secretaria de Controle Interno do CNJ, no período em que o direito à percepção da PAE foi reconhecido, a verba era paga a todos os magistrados, sem necessidade de requerimento ou comprovação de despesas para ressarcimento. Portanto, a natureza remuneratória é inequívoca.

Desta feita, afastado o caráter indenizatório da PAE, coaduno com o entendimento perfilhado pela unidade técnica deste Conselho no sentido que deve ser realizado o escaloamento constitucional para cálculo da parcela da PAE e os pagamentos devem ser limitados à remuneração dos Ministros do Supremo Tribunal Federal da época.

 Em que pese a existência de pagamentos efetuados acima do teto remuneratório, entendo não haver espaço para devolução de valores já recebidos, sobretudo porque a PAE possui caráter alimentar. Além disso, a boa-fé no recebimento da verba não pode ser afastada, porquanto os cálculos em desacordo com os critérios estabelecidos pela AO 630/DF foram realizados pelo TJRR, sem qualquer influência dos beneficiários.

Nesse contexto, é salutar destacar o julgamento do Agravo Regimental no RE 1.207.269/SC, no qual o Plenário do Supremo Tribunal Federal reafirmou o entendimento de que verbas alimentares recebidas de boa-fé por servidores públicos são insuscetíveis de restituição:

AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL. TETO REMUNERATÓRIO. EC Nº 41. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. VANTAGEM PESSOAL. VERBA RECEBIDA A MAIOR. BOA-FÉ. RESTITUIÇÃO. DESNECESSIDADE. 1. O acórdão recorrido encontra-se em consonância com o entendimento desta Corte no julgamento RE 606358 RG – Tema 257 da sistemática de repercussão geral. 2. A jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido da desnecessidade de devolução de verbas de caráter alimentar recebidas de boa-fé por servidores públicos. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, §4º, CPC. (RE 1207269 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Segunda Turma, julgado em 06/03/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-059 DIVULG 16-03-2020  PUBLIC 17-03-2020)

A impossibilidade de devolução de parcelas da PAE já recebidas não impede a compensação com eventuais créditos porventura apurados após o refazimento dos cálculos da verba que cada magistrado do TJRR faz jus.

Com efeito, o erro na apuração do valor retroativo é patente e os pagamentos suspensos com a instauração deste PCA não podem ser retomados em razão da evidente irregularidade. É imprescindível que o Tribunal recalcule as parcelas devidas a cada beneficiário da PAE na forma apresentada pela Secretaria de Controle Interno do CNJ, inclusive quanto a limitação ao teto constitucional, à época do vencimento de cada parcela.

Em relação aos critérios de correção dos valores, há que se respeitar as diretrizes estabelecidas pelo Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário 870.897/SE (Tema de Repercussão Geral 810), o qual foi ratificado no julgamento da ADI 5.348/DF, bem como pela decisão do Superior Tribunal de Justiça na análise do Recurso Especial (REsp) 1.495.146/MG (Tema Repetitivo 905). As orientações foram aplicadas por este Conselho no exame do Pedido de Providências 0008427-83.2018.2.00.0000, nos termos abaixo:

[...]

A Administração Pública pode corrigir monetariamente os débitos pagos em atraso na via administrativa, até como forma de evitar a ação de cobrança, na qual esse e outros acréscimos são devidos por força de lei. Conforme orientação do STF e do STJ, o índice de correção monetária a ser observado é, a contar de janeiro de 2001, o IPCA-e (Tema 810 da Repercussão Geral: RE 870.947, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 20/9/2017; Tema 905 representativo da controvérsia: REsps 1.495.146, 1.492.221 e 1.495.144, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Primeira Seção, julgado em 22/2/2018).

[...]

Calha destacar que, na esteira do entendimento secundado pela Corte Superior no REsp 1.145.146/MG, no período anterior a janeiro de 2001, o critério de correção monetária deve seguir a orientação do Manual de Cálculos da Justiça Federal.

Em relação aos juros moratórios, incide o entendimento majoritário fixado pelo Conselho Nacional de Justiça no julgamento do Pedido de Providências 0006369-05.2021.2.00.0000, ocorrido na 347ª Sessão Ordinária que foi realizada em 22 de março de 2022.

No referido procedimento, foi examinado pedido do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul para pagamento de verba remuneratória retroativa e, ao final, sagrou-se vencedor o voto divergente proferido pelo Ilustre Conselheiro Mauro Pereira Martins que determinou o pagamento de juros desde o reconhecimento da dívida pela Administração. Eis o dispositivo do julgado:

Portanto, com a máxima vênia, DIVIRJO da eminente Corregedora, para autorizar o pagamento, sendo certo que, em relação aos juros, estes devem ser contados a partir do primeiro dia após o deferimento pelo tribunal. Quanto à correção monetária, deve-se adotar o IPCA-E a partir do momento em que a verba deveria ser paga. (grifos originais)

Após a retificação dos cálculos, é necessário que o TJRR analise a situação individual de cada beneficiário da PAE, para averiguar se os valores pagos são suficientes para quitar integralmente o débito ou se remanescem créditos. Caso tenha ocorrido pagamento a maior, em função natureza alimentar da verba e do recebimento de boa-fé, não diviso a possibilidade de restituição por parte dos magistrados.

5. Conclusão.

Ante o exposto, julgo o pedido procedente para reconhecer a ilegalidade dos critérios utilizados pelo TJRR para pagamento da PAE relativamente ao período de setembro de 1994 a dezembro de 2004, na forma da fundamentação acima.

Em arremate, os novos cálculos da verba, realizado em procedimento administrativo individual, no qual seja garantido ao beneficiário o exercício do contraditório e da ampla defesa, devem:

a)  ter como paradigma os valores mensais pagos aos Ministros do Supremo Tribunal Federal na data do vencimento de cada parcela;

b) ter as parcelas escalonadas na forma prevista pelo inciso V do artigo 93 da Constituição Federal, em sua redação anterior à Emenda Constitucional 19/98;

c) correção dos valores segundo as diretrizes estabelecidas pelo Supremo Tribunal Federal no RE 870.897/SE (Tema de Repercussão Geral 810), ratificado no julgamento da ADI 5.348/DF, e decisão do Superior Tribunal de Justiça no REsp 1.495.146/MG (Tema Repetitivo 905), com juros moratórios devidos a partir do reconhecimento da dívida pela Administração (PP 0006369-05.2021.2.00.0000);

d) respeitar o teto remuneratório constitucional vigente à época do vencimento de cada parcela da PAE, objeto de pagamento retroativo;

Por fim, após o cumprimento das determinações precedentes, deve o TJRR informar ao Conselho Nacional de Justiça, em até 30 (trinta) dias, o montante devido a cada magistrado, o valor eventualmente pago a maior e a forma de quitação de eventuais créditos, se for o caso.

É como voto.

Intimem-se as partes. Após, arquivem-se s autos independentemente de nova conclusão.

Brasília, data registrada no sistema. 

Jane Granzoto

Conselheira