Conselho Nacional de Justiça

EMENTA

CONSULTA. TETO REMUNERATÓRIO CONSTITUCIONAL. SERVIDOR PÚBLICO OU AGENTE POLÍTICO. ARTIGO 37, INCISO XI, DA CF/88. EXISTÊNCIA DE OUTROS DOIS VÍNCULOS ALÉM DO BENEFÍCIO DE PENSÃO POR MORTE. TEMAS 359, 377 E 384 DO STF. O VALOR DOS PROVENTOS DE PENSÃO DEVE SER SOMADO, DENTRE AS POSSÍVEIS REMUNERAÇÕES OU PROVENTOS LICITAMENTE ACUMULÁVEIS, AO MAIOR VALOR RECEBIDO PELO DO SERVIDOR PÚBLICO OU AGENTE POLÍTICO. CONSULTA RESPONDIDA.

1. Consulta acerca da incidência do limite remuneratório (teto constitucional), conforme decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) com repercussão geral proferida no âmbito do Recurso Extraordinário (RE) 602.584/DF, na hipótese de existência de outros dois vínculos além do benefício de pensão por morte, dada a impossibilidade de se somarem as remunerações de vínculos licitamente acumuláveis.

2. Na hipótese de existência de outros dois vínculos, além do benefício de pensão por morte, o valor dos proventos de pensão deve ser somado, dentre as possíveis remunerações ou proventos licitamente acumuláveis, ao maior valor recebido pelo servidor público ou agente político, tendo em vista ao disposto no art. 37, inciso XI, da CF/1988 e aos Temas 359, 377 e 384 do STF.

 3. Consulta respondida.

 ACÓRDÃO

O Conselho, por unanimidade, respondeu a consulta nos seguintes termos: Na hipótese de existência de outros dois vínculos, além do benefício de pensão por morte, o valor dos proventos de pensão deve ser somado, dentre as possíveis remunerações ou proventos licitamente acumuláveis, ao maior valor recebido pelo do servidor público ou agente político, tendo em vista ao disposto no art. 37, inciso XI, da CF/1988 e aos Temas 359, 377 e 384 do STF, nos termos do voto da Relatora. Ausente, em razão da vacância do cargo, o representante do Tribunal Regional do Trabalho. Presidiu o julgamento o Ministro Luís Roberto Barroso. Plenário Virtual, 1º de março de 2024. Votaram os Excelentíssimos Conselheiros Luís Roberto Barroso, Luis Felipe Salomão, Caputo Bastos, José Rotondano, Mônica Autran, Renata Gil, Daniela Madeira, Giovanni Olsson, Pablo Coutinho Barreto, João Paulo Schoucair, Marcos Vinícius Jardim Rodrigues, Marcello Terto, Daiane Nogueira e Luiz Fernando Bandeira de Mello.

Conselho Nacional de Justiça

RELATÓRIO

A CONSELHEIRA MÔNICA AUTRAN MACHADO NOBRE (Relatora):

Trata-se de Consulta formulada pelo Tribunal Regional do Trabalho da 1ª Região (TRT1) acerca da incidência do limite remuneratório previsto no inciso XI do artigo 37 da Constituição Federal (teto constitucional), conforme os ditames da decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) com repercussão geral proferida no âmbito do Recurso Extraordinário (RE) 602.584/DF, na hipótese de existência de outros dois vínculos além do benefício de pensão por morte, dada a impossibilidade de se somarem as remunerações de vínculos licitamente acumuláveis, conforme decidido pelo STF nos Temas 377 e 384.

O feito foi livremente distribuído ao gabinete da e. Conselheira Jane Granzoto, que determinou o envio dos autos ao gabinete da então Conselheira Salise Monteiro Sanchotene, para apreciação de eventual prevenção em relação ao Procedimento de Consulta nº 0002272-25.2022.2.00.0000, nos termos da certidão da Secretaria Processual (Id. 5230780).

Em 1º/08/2023, a ex-Conselheira Salise Monteiro Sanchotene reconheceu a prevenção noticiada e determinou o envio do feito à Comissão Permanente de Eficiência Operacional, Infraestrutura e Gestão de Pessoas (CPEOIGP), para apreciação da matéria (Id. 5232814), cujo parecer foi apresentado em 05/12/2023 (Id. 5378946).

É o relatório.

Conselho Nacional de Justiça

VOTO

A CONSELHEIRA MÔNICA AUTRAN MACHADO NOBRE (Relatora):

Presentes os requisitos do art. 89, do RICNJ[1], admito o processamento do feito.

Cuida-se de consulta formulada pelo TRT1 em que se questiona acerca da incidência do limite remuneratório previsto no inciso XI do artigo 37 da Constituição Federal (teto constitucional), conforme decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) com repercussão geral proferida no âmbito do Recurso Extraordinário (RE) 602.584/DF, na hipótese de existência de outros dois vínculos além do benefício de pensão por morte, dada a impossibilidade de se somarem as remunerações de vínculos licitamente acumuláveis, conforme decidido pelo STF nos Temas 377 e 384.

Em razão da matéria em questão, os autos foram encaminhados à Comissão Permanente de Eficiência Operacional, Infraestrutura e Gestão de Pessoas para emissão de parecer, cuja manifestação deu-se no sentido de que se deve limitar o ganho máximo permitido aos servidores e agentes públicos, de modo a somar o provento de pensão à maior remuneração, conforme segue:

[...]

Considerando as atribuições da Comissão de Eficiência Operacional, Infraestrutura e Gestão de Pessoas, passa-se a colacionar subsídios ao julgamento da Consulta.

O Presidente do Tribunal Regional do Trabalho da 1ª Região formula consulta quanto à forma de aplicação do limite remuneratório constitucional previsto no artigo 37, inciso XI, da Constituição Federal, nos moldes da decisão Supremo Tribunal Federal (STF) com repercussão geral no Recurso Extraordinário (RE) 602.584/DF, na hipótese de existência de outros dois vínculos, além do benefício de pensão por morte, dada a necessidade de aplicação dos Temas 377 e 384 do STF.

Indaga se deve ser considerado o somatório da pensão com a remuneração/provento de maior valor ou menor valor, tendo em vista o que decidiu o TCU no Acórdão n.º 2551/2022-TCU-Plenário, de 23 e novembro de 2022, e o artigo 6º da Portaria SGP/SEDGG/ME Nº 4.975, de 29 de abril de 2021, com a modificação introduzida pela Portaria SGP/SEDGG/ME Nº 10.928, de 23 de dezembro de 2022.

Inicialmente, convém relembrar que, no âmbito da Consulta n. 0002272- 25.2022.2.00.0000, também de relatoria da Conselheira Salise Sanchotene, julgada na sessão presencial do último dia 22 de agosto, o Plenário deste Conselho, por unanimidade, respondeu à Consulta nos termos do voto da Relatora, cuja ementa transcrevo a seguir:

CONSULTA. RESOLUÇÕES CNJ N. 13/2006 E N. 14/2006. TEMA N. 359 DA REPERCUSSÃO GERAL. ART. 37, XI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. APLICAÇÃO DO TETO REMUNERATÓRIO CONSTITUCIONAL À SOMA DOS VALORES RECEBIDOS A TÍTULO DE PENSÃO POR MORTE CUMULADA COM REMUNERAÇÃO E/OU PROVENTOS. CONSULTA RESPONDIDA.

1. Consulta respondida para assentar que (i) para efeito do teto remuneratório constitucional, deve-se observar a tese de Repercussão Geral fixada pelo Supremo Tribunal Federal nos autos do Recurso Extraordinário n. 602.584/ DF (Tema n. 359), segundo a qual “ocorrida a morte do instituidor da pensão em momento posterior ao da Emenda Constitucional n. 19/1998, o teto constitucional previsto no inciso XI do artigo 37 da Constituição Federal incide sobre o somatório de remuneração ou provento e pensão percebida por servidor”; (ii) nos casos em que a morte do instituidor é anterior à Emenda Constitucional n. 19/1998, o limite fixado na Constituição Federal incide sobre cada um dos vínculos individualmente, afastada a observância do teto remuneratório quanto ao somatório.

2. Como consequência da resposta à Consulta, ficam revogados o art. 6º, da Resolução CNJ n. 13/2006, e o parágrafo único do art. 2º da Resolução CNJ n. 14/2006.

Após a resposta dada ao questionamento, sobrevém agora consulta em que adicionado novo elemento à equação, trazido pela Presidência do TRT da 1ª Região, em razão do quanto decidido pelo TCU no Acórdão nº 2551/2022-TCUPlenário, de 23 e novembro de 2022.

Naquele feito, o TCU procedeu à 1ª etapa da auditoria relativa ao 8º Ciclo da Fiscalização Contínua de Folhas de Pagamento de órgãos e entidades públicos federais, em que identificadas situações de distorções na aplicação do teto constitucional.

Consta do Acórdão que (grifos acrescidos):

13. As 839 organizações públicas acompanhadas nesta fiscalização executam despesas obrigatórias com pessoal e encargos sociais com o objetivo de remunerar seus agentes ou pagar proventos devidos a aposentados e pensionistas por meio de suas folhas de pagamento.

14. Em que pese as atividades de concessão e de manutenção das aposentadorias e das pensões concedidas no Poder Executivo Federal se encontrem em processo de centralização gradual, compete a cada uma dessas organizações gerir suas folhas de pagamento conforme a legislação e diretrizes dos respectivos órgãos supervisores ou de controle (vide Quadro 1) .

(...)

III. Distorções na aplicação de limites remuneratórios

27. Análises do conteúdo da Portaria SGP/SEDGG/ME 4.975, de 29/4/2021, de esclarecimentos apresentados pela Secretaria de Gestão e Desempenho de Pessoal do Ministério da Economia (SGP/SEDGG/ME) e revisões de cálculos de limites remuneratórios aplicados indicam que o referido órgão, por ato infralegal e ao fundamento de conferir estabilidade nos cálculos, está empregando metodologia que pode gerar distorções sobre os valores a que servidores públicos e aposentados/reformados militares fazem legalmente jus.

28. Ao disciplinar como devem ser tratados os proventos de pensões pagas a beneficiários que acumulam licitamente mais de um cargo público, a referida norma estabeleceu que o limite remuneratório deve incidir sobre a soma da pensão com os valores percebidos no vínculo mais antigo (art. 6º).

29. Por seu turno, apesar de a Portaria SGP/SEDGG/ME 4.975/2021 não tratar expressamente dos casos que envolvem acumulações lícitas de mais de uma aposentadoria, entende-se que nessas combinações o limite remuneratório também incide sobre o somatório dos proventos da pensão com os valores recebidos na aposentadoria de vínculo mais antigo.

30. Essa opção de computar os valores recebidos no vínculo mais antigo e ignorar o outro distorce o cálculo do limite remuneratório de pensionistas que acumulam mais de um vínculo como servidor ou aposentado quando a maior remuneração (ou provento de aposentadoria) é percebida no vínculo mais recente.

31. Embora não tenha sido possível estimar o impacto financeiro total gerado pelas violações ao teto remuneratório decorrentes da Portaria SGP/SEDGG/ME 4.975/2021, o dano aos cofres públicos pode ser expressivo já que foram identificados 279 casos de pensionistas que têm mais de um outro vínculo no Sistema Integrado de Administração de Pessoal (Siape).

32. A SGP, dentre outras coisas, esclareceu que "a incidência sobre o vínculo mais antigo permite maior isonomia e estabilidade a regra fixada", bem como que a "vinculação sobre a remuneração e não ao vínculo submeteria a regra a possíveis variações, o que dificulta sua parametrização sistêmica, uma vez que a remuneração pode ser variável". (sic)

33. Malgrado a regra contida no art. 6º da Portaria SGP/SEDGG/ ME 4.975/2021, de fato, confira estabilidade aos cálculos dos limites remuneratórios, permite que pessoas com proventos de pensão e remuneração/proventos de aposentadoria de igual valor se sujeitem a limites remuneratórios distintos.

34. Distorções dessa ordem violam o princípio segundo o qual todos são iguais perante a lei (art. 5º, caput, da Constituição), bem como a exigência de que somente lei específica pode determinar o valor das remunerações dos servidores públicos (art. 37, X, da Constituição).

35. Apenas para ilustrar como as distorções geradas pela norma em exame vêm ocorrendo, analisa-se a seguir três casos em que os valores percebidos por interessados com pensão e mais de um outro vínculo pago no Siape ficaram acima do que seria efetivamente devido conforme a legislação e a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF).

36. Tais casos foram selecionados dentre o universo de 279 situações identificadas no Siape em março de 2022 em que beneficiários de pensão acumularam licitamente mais de um cargo ou proventos de aposentadorias.

37. Conforme descrito no Quadro 2, beneficiários de pensões instituídas após a EC 19/1998 e que acumulam duas aposentadorias, receberam integralmente todos os proventos. Nestes casos, se fossem considerados os proventos de aposentadoria recebidos no vínculo mais recente, deveria incidir abate teto em valores que variaram de R$ 224,79 a R$ 11.343,93.

(...)

38. As análises do conteúdo da Portaria SGP/SEDGG/ME 4.975/2021, dos esclarecimentos apresentados pela SGP/SEDGG/ME e as revisões de cálculo dos limites remuneratórios dos casos examinados demonstram que o órgão, por ato infralegal e ao fundamento de conferir estabilidade nos cálculos, está empregando metodologia que gera distorções sobre os valores que servidores públicos e aposentados/reformados militares fazem legalmente jus.

39. Por todo o exposto, em atenção às teses firmadas pelo Supremo Tribunal Federal (STF) em sede de repercussão geral (Temas 359, 377 e 384) , convém propor determinação à SGP/SEDGG/ME para que, no prazo de sessenta dias, confira nova redação ao art. 6º da Portaria SGP/SEDGG/ME 4.975/2021 para estabelecer que o limite remuneratório, previsto no art. 37, XI, da Constituição, deve incidir sobre a soma dos valores das pensões instituídas após a EC 19/1998 com os maiores proventos de aposentadoria ou remuneração licitamente acumulados, sejam estes recebidos no vínculo mais antigo ou no mais recente.

(...)

É o Relatório.

(...)

Assiste razão à Sefip, pelas razões que passo a expor.

A regra para aplicação do teto sugerida pela unidade técnica, na hipótese de percepção cumulativa de proventos de pensão com outros dois vínculos licitamente acumuláveis, seja na atividade ou na inatividade, fundou-se, como seria de se esperar, na utilização do vínculo com a maior remuneração e não daquele mais antigo.

(...)

A aplicação do teto remuneratório na hipótese ora tratada, por óbvio, tem por premissa básica, para fins de sua aferição, a utilização da soma dos valores da remuneração ou dos proventos percebidos, de sorte a se manter a real intenção do constituinte original e derivado, ao fixar a regra disposta no art. 37, inciso XI, da CF/1988, modificada posteriormente pelas ECs 19/1998 e 41/2003, qual seja, de limitar o ganho máximo permitido aos servidores público e agentes políticos.

Qualquer outra regra tendente a desvirtuar a premissa acima ou a direcionar a escolha da remuneração, dentre aquelas possíveis, que permita a extrapolação do teto constitucional, mesmo que prospere a favor de uma maior facilidade operacional, como aduz a SGP, deve ser rechaçada por afrontar o disposto no art. 37, inciso XI, da CF/1988, com interpretação dada pelo Supremo Tribunal Federal - STF, conforme jurisprudência sedimentada nos Temas 359, 377 e 384, todos em sede de repercussão geral.

A regra para aferição do teto na hipótese declinada, conforme proposta pela Sefip, está em plena consonância com a jurisprudência da Suprema Corte. Senão, vejamos:

Tema 359

Ocorrida a morte do instituidor da pensão em momento posterior ao da Emenda Constitucional nº 19/1998, o teto constitucional previsto no inciso XI do artigo 37 da Constituição Federal incide sobre o somatório de remuneração ou provento e pensão percebida por servidor

Tema 377

Nos casos autorizados constitucionalmente de acumulação de cargos, empregos e funções, a incidência do art. 37, inciso XI, da Constituição Federal pressupõe consideração de cada um dos vínculos formalizados, afastada a observância do teto remuneratório quanto ao somatório dos ganhos do agente público. (A mesma tese foi fixada para o Tema 384)

O Tema 359 aprovado pelo STF é claro no sentido de que a aplicação do teto constitucional deve incidir sobre a soma dos proventos de pensão, cujo óbito do instituidor tenha ocorrido após a EC 19/1998, com a remuneração ou provento recebido pelo servidor.

O objetivo primordial da regra acima fixada é fazer com que o teto remuneratório incida sobre a soma dos valores percebidos, um decorrente da pensão e outro oriundo de cargo público, seja na atividade ou na inatividade.

Na hipótese de existência de outros dois vínculos do servidor, além da pensão da qual ele é o beneficiário, dada a impossibilidade de se somar as remunerações de vínculos licitamente acumuláveis na forma da CF/1988, conforme decidido pelo STF nos Temas 377 e 384, resta a aplicação da soma dos valores percebidos a título de pensão com apenas um dos dois valores recebidos em cada vínculo.

Para que a regra definida pelo STF no Tema 359 tenha plena eficácia e sua essência seja respeitada, o valor dos proventos de pensão deve ser somado, dentre as possíveis remunerações ou proventos licitamente acumuláveis, ao maior valor recebido pelo servidor, conforme proposto pela unidade instrutiva, sugestão esta que também atende ao disposto no art. 37, inciso XI, da CF/1988, consoante já registrado neste voto.

A essência da questão tratada está em estabelecer padrões para a atuação uniforme da administração dos Tribunais, de modo a esclarecer como deve ser o cálculo da soma dos valores recebidos.

Assim considerando que o Tema 377 do STF afasta a incidência do teto remuneratório sobre a soma de ganhos dos 2 cargos, empregos e funções licitamente cumuláveis, devendo ser considerado individualmente, tem-se que o agente percebe a remuneração 1 e a remuneração 2.

Inobstante, caso ainda perceba proventos de pensão, por força do Tema 384, tais valores devem ser somados a uma das remunerações, para efeito do abate teto.

Tem-se, então, a seguinte hipótese:

· Proventos de pensão + remuneração 1 ou remuneração 2

Alguns órgãos optam por somar os proventos de pensão à remuneração mais antiga, independentemente de seu valor.

Inobstante, o TCU sugere que o impacto aos cofres público pode ser expressivo, já que o vínculo mais recente – cujo valor se mantém intacto - pode ser mais expressivo que o antigo.

Desse modo, o acórdão determina que se deve, em atenção à intenção do constituinte ao propor a regra do teto constitucional, previsto no art. 37, XI, da Constituição, limitar o ganho máximo permitido aos servidores e agentes públicos, de modo a somar o provento de pensão à maior remuneração.

Entendo que a orientação formulada pelo TCU é a que melhor atende ao princípio constitucional da legalidade e moralidade, assim como oferece a melhor interpretação aos Temas 359, 377 e 384.

Eram estes os subsídios que me competia oferecer. (grifos no original)

Conforme destacado no bem lançado parecer da CPEOIGP, no que concerne ao limite remuneratório previsto no inciso XI do artigo 37 da Constituição Federal (teto constitucional), na hipótese de existência de outros dois vínculos além do benefício de pensão por morte, deverá ocorrer a soma do provento de pensão à maior das remunerações percebidas pelo servidor público ou agente político, de modo a aplicar a melhor interpretação aos Temas 359, 377 e 384 do STF.

Ante o exposto, ao tempo em que acolho na íntegra as conclusões externadas no Parecer (Id. 5378946) da Comissão Permanente de Eficiência Operacional, Infraestrutura e Gestão de Pessoas, respondo a Consulta nos seguintes termos: Na hipótese de existência de outros dois vínculos, além do benefício de pensão por morte, o valor dos proventos de pensão deve ser somado, dentre as possíveis remunerações ou proventos licitamente acumuláveis, ao maior valor recebido pelo do servidor público ou agente político, tendo em vista ao disposto no art. 37, inciso XI, da CF/1988 e aos Temas 359, 377 e 384 do STF. 

É como voto.

                      À Secretaria Processual para providências. Após, arquive-se.

                      Brasília/DF, data registrada em sistema.

MÔNICA AUTRAN MACHADO NOBRE 

Conselheira Relatora