CONSULTA. REGIME GERAL DOS PRECATÓRIOS REQUISITÓRIOS. PROCESSOS ANTECEDENTES NA ORDEM CRONOLÓGICA. SEQUESTRO. POSSIBILIDADE. ORGANIZAÇÃO E DIRECIONAMENTO. APRESENTAÇÃO DE PLANO DE PAGAMENTO. PARECER DO FONAPREC. CONSULTA CONHECIDA E RESPONDIDA.

1. O texto constitucional prestigia a ordem cronológica de apresentação dos precatórios requisitórios (art. 100 da CF), ressalvados alguns casos cuja particularidade justifica a conformação do crédito preferencial (§ 1º e seguintes). No caso de violação da ordem cronológica de pagamento, impõe-se a regularização de todos os créditos que foram preteridos e não foram quitados na ordem cronológica previamente estabelecida. Precedente do CNJ nesse sentido: Consulta CNJ nº 0005210-42.2012.2.00.0000.

2. Como forma de preservação das contas públicas, o sequestro pode ser direcionado, mediante acordo com o poder público, para as contas que não estejam destinadas a custear serviços públicos essenciais.

3. Nos casos excepcionais, em que o sequestro ultrapasse o valor de 5% da receita corrente líquida, deve ser exigida a prévia apresentação de um plano de pagamento proposto pelo ente devedor ou, na sua omissão, este será estabelecido de ofício pelo respectivo Tribunal.

4. Consulta respondida nos termos do parecer técnico exarado pelo Comitê Nacional do FONAPREC.

O Conselho, por unanimidade, respondeu a consulta, no seguinte sentido: I. o requerimento de sequestro no regime geral, feito por um credor de precatório, aproveita todos os precatórios posicionados anteriormente na ordem cronológica a partir do solicitante, não podendo o Tribunal deixar de cumprir o comando constitucional de sequestros dos valores preteridos; II. para preservação das contas públicas, o sequestro pode ser direcionado, mediante acordo com o poder público, para as contas que não estejam destinadas a custear serviços públicos essenciais, e, III. nos casos excepcionais, em que o sequestro ultrapasse o valor de 5% da receita corrente líquida, deve ser exigida a prévia apresentação de um plano de pagamento proposto pelo ente devedor ou, na sua omissão, este será estabelecido de ofício pelo respectivo Tribunal, nos termos do voto do Relator. Presidiu o julgamento a Ministra Rosa Weber. Plenário Virtual, 18 de novembro de 2022. Votaram os Excelentíssimos Conselheiros Rosa Weber, Luis Felipe Salomão, Vieira de Mello Filho, Mauro Pereira Martins, Salise Sanchotene, Jane Granzoto, Richard Pae Kim, Marcio Luiz Freitas, Giovanni Olsson, Sidney Madruga, João Paulo Schoucair, Marcos Vinícius Jardim Rodrigues, Marcello Terto, Mário Goulart Maia e Luiz Fernando Bandeira de Mello.

Trata-se de Consulta formulada pelo Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia (TJRO), por meio do seu Presidente, Excelentíssimo Desembargador Marcos Alaor Diniz Grangeia, na qual solicita esclarecimentos do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) acerca do procedimento a ser aplicado na organização dos precatórios requisitórios.

Relata que o § 6º do art. 100[1] da Constituição Federal autoriza, a requerimento do credor e exclusivamente nos casos de preterimento de seu direito de precedência, o sequestro administrativo da quantia respectiva. Acrescenta que a Resolução n.º 303/2019 deste Conselho, por sua vez, estabelece que a medida executória de sequestro deve alcançar “os valores atualizados dos precatórios não quitados precedentes na ordem cronológica” (art. 20, § 5º[2]).

Argumenta que a interpretação conjuntada dos mencionados dispositivos pode permitir, em tese, que o requerimento de um único credor desencadeie o sequestro dos valores de todos os precatórios precedentes e ainda não quitados na ordem cronológica. Aduz, porém, que a mencionada medida pode, em tese, dificultar ou comprometer o regular desenvolvimento das atividades básicas do ente público devedor.

Observado o contexto supra, o Tribunal consulente apresenta os seguintes questionamentos:

1. Diante do cenário exposto, como devem os Tribunais de Justiça interpretar a aplicação do §5º do art. 20 da Resolução 303 do Conselho Nacional de Justiça, de forma a não inviabilizar o funcionamento dos serviços públicos essenciais?

2. Em sendo possível a mitigação, poderiam os tribunais, para dar cumprimento à norma do §5º do art. 20 da Resolução 303 do CNJ adotar, por exemplo, o parcelamento?

O Comitê Nacional do Fórum Nacional de Precatórios (FONAPREC), instituído no âmbito deste Conselho por meio da Resolução n.º 158/2012 e atualmente presidido pelo e. Conselheiro Márcio Luiz Coelho de Freitas, apresentou Parecer Técnico junto ao Id 4880818.

Ciente da avaliação realizada, o TJRO informou que o parecer emitido “reponde integralmente a consulta formulada, sugerindo mecanismos para, sem descumprimento da norma constitucional, evitar prejuízos a serviços públicos essenciais” (Id 4891720).

[1] § 6º As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados diretamente ao Poder Judiciário, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exequenda determinar o pagamento integral e autorizar, a requerimento do credor e exclusivamente para os casos de preterimento de seu direito de precedência ou de não alocação orçamentária do valor necessário à satisfação do seu débito, o sequestro da quantia respectiva.

[2] § 5º A medida executória de sequestro em precatórios alcança o valor atualizado da requisição inadimplida ou preterida, bem como os valores atualizados dos precatórios não quitados precedentes na ordem cronológica.

O questionamento suscitado na presente Consulta atende ao disposto no art. 89 do Regimento Interno do CNJ, pois apresentado “em tese” para esclarecimento de matéria de interesse e repercussão gerais quanto à dúvida suscitada na aplicação de dispositivos legais e regulamentares concernentes à matéria de sua competência.

Mais especificamente, denota-se que as indagações apresentadas possuem pertinência temática com a competência deste Conselho e transcendem os interesses da parte consulente.

Na análise dos autos, o Tribunal consulente solicita esclarecimentos acerca do procedimento a ser adotado para o sequestro administrativo dos valores de execução devidos pela Fazenda Pública, quando constatada violação da ordem cronológica de pagamento dos precatórios requisitórios.

Conforme relatado, o Comitê Nacional do FONAPREC apresentou detido e escorreito Parecer Técnico (Id 4822828), da lavra do Dr. Marcos José Santos Meira e aprovado por unanimidade pelos demais membros, sobre as dúvidas suscitadas pelo Tribunal consulente, o qual apresento em seu inteiro teor:

CONSULTA. REGIME GERAL DOS PRECATÓRIOS. REQUERIMENTO DE SEQUESTRO. PRECATÓRIOS ANTECEDENTES NA ORDEM CRONOLÓGICA. POSSIBILIDADE. IMPOSSIBILIDADE DE PARCELAMENTO ANUAL FORA DAS HIPÓTESES CONSTITUCIONAIS. DIRECIONAMENTO DO SEQUESTRO PARA CONTAS PÚBLICAS NÃO DESTINADAS A SERVIÇOS ESSENCIAIS. POSSIBILIDADE DE APRESENTAÇÃO DE PLANO DE PAGAMENTO SE ULTRAPASSADO O VALOR DE 5% DA RCL.

1. Cuida-se de Consulta formulada pelo Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia (TJRO), por meio do seu Presidente, Exmo. Desembargador Marcos Alaor Diniz Grangeia, na qual pretende obter resposta acerca das consequências de pedido de sequestro pela violação da ordem de precedência. Parte do pressuposto de que, nos termos do art. 20, §5º, da Resolução CNJ 303/2019, o sequestro pedido por um credor alcança “os valores atualizados dos precatórios não quitados precedentes na ordem cronológica”

2. A partir dessas condições, com a preocupação das consequências desses sequestros nas contas públicas de pequenos e médios municípios, apresenta os seguintes questionamentos:

2. Em sendo possível a mitigação, poderiam os tribunais, para dar cumprimento à norma do §5º do art. 20 da Resolução 303 do CNJ adotar, por exemplo, o parcelamento?

3. Diante da consulta, o Exmo. Conselheiro JOÃO PAULO SCHOUCAIR, por intermédio do Despacho Id. 4822828, solicitou que este FONAPREC se manifestasse acerca da matéria.

5. De forma resumida, a pretensão da consulta é saber as consequências do pedido de sequestro em caso de violação da ordem de precedência formulado por um credor, em relação aos precatórios mais antigos e os possíveis reflexos nas contas públicas.

6. A consulta deve ser admitida. Isso porque formulada “em tese” e revestida de interesse e repercussão gerais, pelo que atende ao disposto no artigo 89 do Regimento Interno do CNJ. É importante estabelecer as consequências do deferimento do sequestro em relação aos demais credores e a repercussão nas contas públicas.

7. De acordo com o art. 20, §5º, da Resolução CNJ 303/2019, o sequestro abrangerá “o valor atualizado da requisição inadimplida ou preterida” e “os valores atualizados dos precatórios não quitados precedentes na ordem cronológica”. Em outros termos, se ocorreu o pagamento correto até o quinquagésimo da fila, mas houve pagamento do centésimo e há pedido de sequestro pelo nonagésimo, o sequestro abrangerá todos os valores devidos entre o quinquagésimo primeiro e o nonagésimo (que apresentou o requerimento de sequestro). É exatamente isso que significa valores “precedentes na ordem cronológica”, ou seja, os que estavam na fila antes do seu crédito. Por outro lado, não abrangerá os que estão atrás da parte que requereu o sequestro na fila, que, no caso, seria do nonagésimo primeiro até o nonagésimo nono. Em suma, tem-se uma espécie de legitimação extraordinária limitada.

8. O entendimento já havia sido adotado pelo CNJ, mesmo antes da resolução CNJ n. 303/2019. O fundamento primordial foi, corretamente, a preservação da ordem cronológica:

Esse entendimento se mostra razoável na hipótese e atende os princípios constitucionais da efetividade e da observância da ordem cronológica pois não haveria como pagar o precatório mais novo do credor que apresentou requerimento expresso de sequestro, sem pagar o precatório mais antigo onde não foi apresentado requerimento expresso. Fazer o contrário seria quebrar a ordem cronológica.

Ou seja, a existência de um requerimento expresso de sequestro não é condição suficiente para afastar o princípio maior que rege o pagamento de precatórios que é a observância da ordem cronológica de pagamento.

9. Afinal, se não houvesse o pagamento dos credores inscritos em momento anterior, haveria, no fim das contas, nova violação da ordem de precedência. Portanto, o sequestro deve abranger “valores de todos os precatórios preteridos ou não alocados até a posição do credor que requereu tal medida expressamente”.

10. Assim, a regulamentação do tema pelo CNJ e sua própria jurisprudência apontam que o sequestro não atinge apenas os valores devidos pelo credor prejudicado, mas também por aqueles que estejam na sua frente na ordem cronológica, sem exceções.

11. O argumento da inviabilização dos serviços públicos não permite a subversão da ordem cronológica. Especialmente porque, na consulta formulada, a hipótese traz uma violação de comando constitucional básico pelo próprio ente público: o pagamento na ordem de inscrição dos créditos. Eventual consequência nas contas públicas decorrerá da violação da ordem de pagamento estabelecida no art. 100 da Constituição.

12. De certa maneira, o CNJ já enfrentou o argumento de criação de cláusulas de exceções ao pagamento de precatórios por dificuldades financeiras durante o período de maior impacto da pandemia do COVID-19. E, nessa hipótese, deixou claro que:

A repercussão negativa nas finanças públicas decorrente da crise financeira provocada pelas medidas de enfrentamento à pandemia do

COVID-19, invocados pelos devedores como fundamento para cessar o repasse financeiro para pagamento de precatórios, não se constituem fundamento suficiente para que um ato ou decisão administrativa suspenda a aplicação de uma norma constitucional vigente.

Dessa forma, como reconhecido pela decisão administrativa, atacada pela OAB/SP neste pedido de providências, tenho que é manifestamente improcedente um pedido de simples suspensão de pagamento de precatórios por causa da pandemia da COVID-19.

13. O que se admitiu naquele caso foi apenas uma readequação dos aportes mensais, desde que, ao final do ano, todo o plano de pagamento anual fosse satisfeito. Assim, não houve qualquer alteração para além dos limites constitucionais.

14. Esse argumento também já foi afastado pelo STF. Em mandado de segurança impetrado por Município durante o período da Covid-19, alegando direito líquido e certo a que o CNJ determinasse a suspensão do pagamento de precatórios, o ministro Luiz Fux denegou a segurança, dentre outros motivos, porque:

A medida requerida pelo impetrante poderá, em verdade, ser eventualmente discutida e aprovada no âmbito do Poder Legislativo, locus que arroga maior legitimidade democrática e espelha o fórum ideal de deliberação em sistemas constitucionais democráticos.

Colaciono, por oportuno, escólio doutrinário de Andréa Magalhães, autora da obra “Jurisprudência da Crise: uma perspectiva pragmática”, que alerta para os riscos de cenários de “suspensão temporária da Constituição” em tempos de crise, verbis:

“O estado de crise pressupõe a observância de parâmetros e balizas advindos da própria ordem constitucional. O estabelecimento de critérios e parâmetros que devolvam a excepcionalidade à ordem democrático-constitucional deve ser aplaudido, sobretudo diante de alternativas fatalistas e resignadas (...).” (MAGALHAES, Andréa. Jurisprudência da Crise: uma perspectiva pragmática. Lumen Juris, Rio de Janeiro, 2017. P. 171-172)

15. Se o período de crise financeira na COVID-19 não justifica a alteração do procedimento constitucional de pagamento de precatórios, a alegação de dificuldade na prestação de serviços essenciais também não pode ter essas consequências.

16. Criar uma cláusula de exceção aberta para o sequestro na hipótese de violação da ordem de precedência seria uma violação da boa-fé, mais especificamente do tu quoque. A parte que comete um ilícito não pode, posteriormente, se beneficiar desse ato. O ente público que viola a ordem de precedência não pode, em um segundo momento, requerer mitigação do sequestro das contas públicas.

17. Uma possibilidade, de forma a garantir o pagamento dos credores preteridos e não inviabilizar eventuais serviços públicos, seria a realização de um acordo com os entes públicos para que eles indiquem previamente as contas a serem bloqueadas, nos casos de sequestros. Afinal, nem todo o orçamento do poder público está destinado a serviços essenciais e, por outro lado, o não pagamento dos precatórios viola o direito fundamental do acesso à justiça dos credores.

18. O parcelamento para pagamento em diversas parcelas anuais não pode ser utilizado para hipóteses fora das previsões constitucionais. Para o regime dos precatórios, esse parcelamento apenas pode ser utilizado exclusivamente para “precatório com valor superior a 15% (quinze por cento) do montante dos precatórios apresentados” em um dado exercício financeiro, nos termos do art. 100, §20 da Constituição. Em tal situação, há pagamento de 15% (quinze por cento) “até o final do exercício seguinte e o restante em parcelas iguais nos cinco exercícios subsequentes”.

19. Por outro lado, a utilização do sequestro não pode, em casos extremos, inviabilizar o funcionamento do ente público. Como já reconhecido pelo próprio CNJ, é possível a concessão de certa flexibilidade no pagamento, dada a situação concreta de crise.

20. Por isso, deve ser admitida a modulação da forma de pagamento em algumas situações críticas e que possam ser visualizadas objetivamente. Propõe-se que, caso o valor a ser sequestrado ultrapasse 5% (cinco por cento) da receita corrente líquida, como alternativa ao sequestro do valor total de uma única vez, deve ser exigida a apresentação de um plano de pagamento proposto pelo ente devedor ou, na sua omissão, deverá ser estabelecido de ofício pelo Tribunal de Justiça. Dessa forma, seria garantido o sequestro total dos valores, mas de forma que permaneça possível a prestação dos serviços essenciais pelo ente devedor

21. Ante todo o exposto, entendo, s.m.j., pela impossibilidade de os tribunais de justiça deixarem de cumprir o comando constitucional de sequestros dos valores preteridos. Por outro lado, como forma de preservação das contas públicas, o sequestro pode ser, mediante acordo com o poder público, dirigido a contas que não estejam destinadas a custear serviços públicos essenciais. Por fim, em casos excepcionais, em que o sequestro ultrapasse o valor de 5% da receita corrente líquida, deve ser exigida a apresentação de um plano de pagamento proposto pelo ente devedor ou, na sua omissão, este será estabelecido de ofício pelo Tribunal de Justiça.

Na esteira do parecer apresentado, relevante reforçar que o texto constitucional prestigia a ordem cronológica de apresentação dos precatórios requisitórios (art. 100[1] da CF), ressalvados alguns casos cuja particularidade justifica a conformação do crédito preferencial (§ 1º e seguintes).

A avaliação realizada pelo Comitê Nacional do FONAPREC pontuou coerente observação ao destacar que, no caso de violação da ordem cronológica de pagamento, impõe-se a regularização de todos os créditos que foram preteridos e não foram quitados na ordem cronológica de pagamento previamente estabelecida. Essa é a mens legis do disposto no art. 20, § 5º, da Resolução CNJ n.º 303/2019, ao estabelecer que “a medida executória de sequestro em precatórios alcança o valor atualizado da requisição inadimplida ou preterida, bem como os valores atualizados dos precatórios não quitados precedentes na ordem cronológica”.

A orientação acima apresentada foi objeto de anterior manifestação pelo Plenário do CNJ, que, no julgamento da Consulta n.º 0005210-42.2012.2.00.0000, de relatoria do então Conselheiro Carlos Eduardo Dias, assentou que o requerimento de sequestro feito por um dos credores prejudicados na ordem cronológica aproveita aos demais. Cite-se:

CONSULTA. REGIME GERAL DE PRECATÓRIOS. ANÁLISE TÉCNICA DO FÓRUM NACIONAL DE PRECATÓRIOS – FONAPREC. PRECATÓRIOS ALIMENTARES PRIORITÁRIOS. DESDOBRAMENTO. OPERACIONALIZAÇÃO DO PAGAMENTO. REQUERIMENTO DE SEQUESTRO. PRECATÓRIOS ANTECEDENTES NA ORDEM CRONOLÓGICA.

I – Os §§ 5° e 6o do artigo 100 da Constituição Federal contêm regras para observância em todos os precatórios do regime geral. O desdobramento do pagamento ocorre apenas na hipótese de ocorrência da prioridade estabelecida no § 2° do citado artigo e quando há sobra de valores após o pagamento prioritário.

II – Para operacionalizar o pagamento prioritário o Tribunal deve estabelecer rotina própria objetivando destacar o valor prioritário deferido pelo juízo de execução ou pelo presidente do tribunal, passando este valor a constar de uma sublista de parcelas prioritárias, em ordem cronológica, dentro da lista dos precatórios alimentares daquela entidade devedora.

III – O requerimento de sequestro no regime geral, feito por um credor de precatório, aproveita todos os precatórios posicionados anteriormente na ordem cronológica daquela entidade devedora.

IV – O pagamento dos valores sequestrados deve ser realizado com observância da ordem cronológica, mesmo quando há insuficiência financeira para pagamento de todos os precatórios beneficiados pelo sequestro.

No tocante à suscitada cautela para manutenção dos serviços públicos essenciais, o Comitê Nacional do FONAPREC considerou prudente a realização de uma composição prévia com o respectivo ente público devedor, para que indique as contas a serem bloqueadas para cumprimento de decisão de sequestro que vise o pagamento de créditos de precatórios preteridos na ordem cronológica. Assim, para garantir o devido pagamento e, ainda, viabilizar o necessário desenvolvimento dos serviços públicos, o FONAPREC entendeu “possível a concessão de certa flexibilidade no pagamento, dada a situação concreta de crise”.

Nesse contexto, viável a modulação da forma de pagamento em situações críticas peculiares e plenamente justificadas, para o fim de assegurar a regular prestação dos serviços públicos essenciais.

Considerando toda a fundamentação acima exposta e na esteira das orientações assinaladas pelo Comitê Nacional do FONAPREC, conheço da presente Consulta e a respondo nos seguintes termos:

I. o requerimento de sequestro no regime geral, feito por um credor de precatório, aproveita todos os precatórios posicionados anteriormente na ordem cronológica a partir do solicitante, não podendo o Tribunal deixar de cumprir o comando constitucional de sequestros dos valores preteridos;

II. para preservação das contas públicas, o sequestro pode ser direcionado, mediante acordo com o poder público, para as contas que não estejam destinadas a custear serviços públicos essenciais, e,

III. nos casos excepcionais, em que o sequestro ultrapasse o valor de 5% da receita corrente líquida, deve ser exigida a prévia apresentação de um plano de pagamento proposto pelo ente devedor ou, na sua omissão, este será estabelecido de ofício pelo respectivo Tribunal.

[1] Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.

[2] CNJ - CONS - Consulta n° 0005210-42.2012.2.00.0000 - Rel. Cons. CARLOS EDUARDO DIAS - 6ª Sessão Virtual - julgado em 23/02/2016.

Autos:	CONSULTA - 0005032-44.2022.2.00.0000
Requerente:	TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE RONDÔNIA - TJRO
Requerido:	CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA - CNJ