Conselho Nacional de Justiça

EMENTA: PEDIDO DE PROVIDÊNCIAS. DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO. INSTAURAÇÃO DE PROCESSO DE EXECUÇÃO DA PENA PRIVATIVA DE LIBERDADE. SÚMULA VINCULANTE Nº 56. ADPF Nº 347. RESOLUÇÃO A SER APROVADA PELO PLENÁRIO.

1. Pedido para que seja expedida orientação aos Magistrados para adequar-se à prática administrativa de instauração do processo de execução da pena privativa de liberdade à súmula vinculante nº 56, visando a que as pessoas soltas e condenadas ao cumprimento de pena em regime inicial semiaberto não sejam presas nem recolhidas em centros de detenção provisória – em regime análogo ao fechado – para aguardar a disponibilização de vaga em estabelecimento prisional semiaberto, como tem acontecido.

2. Parecer ofertado pelo DMF pela necessidade de adequar a Resolução CNJ nº 417/21 ao julgamento da Suprema Corte na ADPF nº 347 e à Súmula Vinculante nº 56, uma vez que a edição de uma nova resolução por este Conselho atenderá os preceitos constitucionais de acesso à Justiça e efetiva prestação jurisdicional.

3. Pedido julgado parcialmente procedente no sentido de editar uma resolução, para adequar a Resolução CNJ nº 417/21 ao julgamento da Suprema Corte na ADPF nº 347 e à Súmula Vinculante nº 56.

4. Instauração de procedimento de Ato Normativo, para a redação do texto da referida recomendação, a ser aprovada pelo Plenário do CNJ em outra sessão, consoante o § 2º do art. 102 do RICNJ. 

 ACÓRDÃO

O Conselho decidiu, por unanimidade: I - julgar parcialmente procedente o pedido no sentido de editar uma resolução, para adequar a Resolução CNJ nº 417/21 ao julgamento da Suprema Corte na ADPF nº 347 e à Súmula Vinculante nº 56; II - instaurar procedimento de Ato Normativo, para a redação do texto da referida recomendação, a ser aprovada pelo Plenário do CNJ em outra sessão, consoante o § 2º do art. 102 do RICNJ, distribuindo ao Conselheiro Mauro Martins, Supervisor do DMF, nos termos do voto do Relator. Presidiu o julgamento o Ministro Luiz Fux. Plenário Virtual, 10 de junho de 2022. Votaram os Excelentíssimos Conselheiros Luiz Fux, Maria Thereza de Assis Moura, Vieira de Mello Filho, Mauro Pereira Martins, Salise Sanchotene, Jane Granzoto, Richard Pae Kim, Marcio Luiz Freitas (Relator), Giovanni Olsson, Sidney Madruga, Marcos Vinícius Jardim Rodrigues, Marcello Terto, Mário Goulart Maia e Luiz Fernando Bandeira de Mello. Não votou, em razão da vacância do cargo, o representante do Ministério Público Estadual.

Conselho Nacional de Justiça

RELATÓRIO

O Excelentíssimo Senhor Conselheiro MARCIO LUIZ FREITAS (Relator):

Trata-se de Pedido de Providências (PP) proposto pela DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO (DPU) no qual propõe a este Conselho Nacional de Justiça (CNJ) que edite recomendação sobre a prática administrativa de instauração do processo de execução da pena privativa de liberdade em conformidade com a Súmula Vinculante nº 56.

A DPU alegou que “ainda que tenha sido fixado o regime semiaberto ou aberto para o início do cumprimento da pena, o apenado é recolhido em regime equiparado ao fechado para só posteriormente ser removido ao local adequado, em grave violação à Súmula Vinculante 56”.

Aduziu que a defesa “só toma ciência da prisão no ato da audiência de custódia, momento em que a pessoa já foi sujeitada à carceragem. Segue-se daí que, caso o pedido de liberdade seja indeferido, a impugnação mediante habeas corpus ou reclamação não chega a ter o mérito julgado, porque nos dias subsequentes os apenados são removidos para os locais devidos, o que acarreta a perda do objeto da ação”.

Destacou que a pretensão do presente PP é “o aperfeiçoamento do procedimento a ser adotado pelo juízo das execuções penais no início da execução penal, de modo a cumprir o comando da súmula vinculante nº 56”. Para tanto, propôs: a) que “o início do processo de execução não esteja sempre atrelado à expedição de mandado de prisão; ao contrário o mandado de prisão somente seja expedido após certificada a disponibilidade de vaga no estabelecimento penal adequado”; b) que não existindo vaga disponível para início do cumprimento de pena no estabelecimento penal adequado, “o processo de execução deverá ser inaugurado mediante a intimação da pessoa para ciência da pena cominada e o regime de cumprimento”, competindo ao “juízo da execução penal aplicar os parâmetros indicados pelo STF no acórdão do RE 641.320/RS, tais como a liberdade monitorada e a prisão domiciliar”; c) que “sobrevindo a vaga, o apenado deverá ser notificado para o comparecimento e, então, dar início ao cumprimento de pena no regime adequado desde o princípio” d) que “se a pessoa tiver sido condenada a regime inicial semiaberto ou aberto, a expedição de mandado de prisão somente será justificável caso ela não compareça para o início do cumprimento da pena”

Ao final, requereu:

Consideradas as atribuições constitucionais do Conselho Nacional de Justiça de controle da atuação dos juízos, a Defensoria Pública da União pede seja expedida orientação para adequar-se a prática administrativa de instauração do processo de execução da pena privativa de liberdade à súmula vinculante 56, visando a que as pessoas soltas e condenadas ao cumprimento de pena em regime inicial semiaberto não sejam presas nem recolhidas em centros de detenção provisória – em regime análogo ao fechado – para aguardar a disponibilização de vaga em estabelecimento prisional semiaberto, como tem acontecido.

 Ante esse quadro, a Defensoria Pública da União pede providências para que seja expedida recomendação no sentido de que, ao se tratar de pessoas condenadas à pena privativa de liberdade em regime inicial de cumprimento de pena semiaberto ou aberto: (i) a instauração do processo de execução penal não esteja condicionada ao aprisionamento quando ele não é cabível; (ii) apenas seja expedido mandado de prisão diante da confirmação da existência de vagas no estabelecimento penal adequado, de modo que o apenado a cumpra em local apropriado desde o princípio; (iii) diante da ausência da vaga no estabelecimento adequado, que a pessoa seja intimada, e o juízo da execução penal adote a medida cabível, à luz dos parâmetros fixados no RE 641.320/RS;

O feito foi inicialmente distribuído ao então Conselheiro Marcos Vinícius Jardim Rodrigues que determinou o encaminhamento do feito ao Departamento de Monitoramento e Fiscalização do Sistema Carcerário e do Sistema de Execução de Medidas Socioeducativas (DMF) para parecer. O parecer foi ofertado no Id 4656917.

 Em razão do término do mandato do então Conselheiro Marcos Vinícius Jardim Rodrigues, os autos foram redistribuídos a este Gabinete.

É, em apertada síntese, o relatório. 

Conselho Nacional de Justiça

O Excelentíssimo Senhor Conselheiro MARCIO LUIZ FREITAS (Relator):

O DMF, sobre o tema, ofertou o seguinte parecer o qual adiro in totum (Id 656917):

“A Defensoria Pública da União pleiteia que seja expedida orientação aos Magistrados para adequar-se a prática administrativa de instauração do processo de execução da pena privativa de liberdade à súmula vinculante 56, visando a que as pessoas soltas e condenadas ao cumprimento de pena em regime inicial semiaberto não sejam presas nem recolhidas em centros de detenção provisória – em regime análogo ao fechado – para aguardar a disponibilização de vaga em estabelecimento prisional semiaberto, como tem acontecido. Pede providências, assim, para que seja expedida recomendação no sentido de que, ao se tratar de pessoas condenadas à pena privativa de liberdade em regime inicial de cumprimento de pena semiaberto ou aberto: (i) a instauração do processo de execução penal não esteja condicionada ao aprisionamento quando ele não é cabível; (ii) apenas seja expedido mandado de prisão diante da confirmação da existência de vagas no estabelecimento penal adequado, de modo que o apenado a cumpra em local apropriado desde o princípio; (iii) diante da ausência da vaga no estabelecimento adequado, que a pessoa seja intimada, e o juízo da execução penal adote a medida cabível, à luz dos parâmetros fixados no RE 641.320/RS.

A Constituição Federal em seu artigo 103-B atribui ao Conselho Nacional de Justiça a competência para o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes, cabendo-lhe, além de outras atribuições que lhe forem conferidas pelo Estatuto da Magistratura.

Nesse sentido, o Regimento Interno do CNJ – Resolução 67/2009, atribui ao seu Plenário à competência de análise das propostas e sugestões tendentes à melhoria da eficiência e da eficácia do Poder Judiciário, inclusive, dessa análise podendo o Plenário determinar a edição de atos normativos, nos termos do seu artigo 102.

A requerente se utiliza, portanto, do meio cabível a tanto e requer exatamente pela análise do Plenário no sentido da edição de um Ato Normativo, na espécie, Recomendação, até considerando o teor do seu pleito e a matéria trazida à discussão, a qual encontra guarida na Súmula Vinculante nº 56 do Supremo Tribunal Federal.

Pela natureza jurídica da Súmula, que é Vinculante, consoante se observa do disposto no artigo 103-A da Constituição Federal, seu objetivo é validar a interpretação e a eficácia de normas determinadas, acerca das quais haja controvérsia atual entre órgãos judiciários ou entre esses e a administração pública que acarrete grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre questão idêntica.

A Súmula Vinculante nº 56, assim dispõe: A falta de estabelecimento penal adequado não autoriza a manutenção do condenado em regime prisional mais gravoso, devendo-se observar, nessa hipótese, os parâmetros fixados no RE 641.320/RS.

Nesse sentido, o precedente representativo nos diz que:

Cumprimento de pena em regime fechado, na hipótese de inexistir vaga em estabelecimento adequado a seu regime. Violação aos princípios da individualização da pena (art. 5º, XLVI) e da legalidade (art. 5º, XXXIX). A falta de estabelecimento penal adequado não autoriza a manutenção do condenado em regime prisional mais gravoso. 3. Os juízes da execução penal poderão avaliar os estabelecimentos destinados aos regimes semiaberto e aberto, para qualificação como adequados a tais regimes. São aceitáveis estabelecimentos que não se qualifiquem como “colônia agrícola, industrial” (regime semiaberto) ou “casa de albergado ou estabelecimento adequado” (regime aberto) (art. 33, § 1º, b e c). No entanto, não deverá haver alojamento conjunto de presos dos regimes semiaberto e aberto com presos do regime fechado. 4. Havendo déficit de vagas, deverão ser determinados: (i) a saída antecipada de sentenciado no regime com falta de vagas; (ii) a liberdade eletronicamente monitorada ao sentenciado que sai antecipadamente ou é posto em prisão domiciliar por falta de vagas; (iii) o cumprimento de penas restritivas de direito e/ ou estudo ao sentenciado que progride ao regime aberto. Até que sejam estruturadas as medidas alternativas propostas, poderá ser deferida a prisão domiciliar ao sentenciado. [RE 641.320, rel. min. Gilmar Mendes, P, j. 11-5-2016, DJE 159 de 1º-8-2016, Tema 423.]”

Nesse ponto, portanto, a Recomendação pleiteada pela requerente apenas tenderia a descrever os mandamentos os quais já são vinculantes por força constitucional, mas não é apenas isso que pleiteia a requerente. Anteriormente à aplicação do teor da Súmula Vinculante, a requerente requer a expedição de recomendação no sentido de que, ao se tratar de pessoas condenadas à pena privativa de liberdade em regime inicial de cumprimento de pena semiaberto ou aberto: (i) a instauração do processo de execução penal não esteja condicionada ao aprisionamento quando ele não é cabível, e, que (ii) apenas seja expedido mandado de prisão diante da confirmação da existência de vagas no estabelecimento penal adequado, de modo que o apenado a cumpra em local apropriado desde o princípio.

De certa forma, o artigo 23 da Resolução CNJ nº 417/2021, que institui e regulamenta o BNMP 3.0, ao estabelecer o mandado de intimação para cumprimento de pena em ambiente aberto, atende em parte aos propósitos da requerente.

 Vejamos:

DO MANDADO DE INTIMAÇÃO PARA CUMPRIMENTO DE PENA EM AMBIENTE ABERTO

 Art. 23. Transitada em julgado a condenação ao cumprimento de pena em regime aberto, previamente à expedição de mandado de prisão, a pessoa condenada será intimada para dar início ao cumprimento da pena, sem prejuízo da realização de audiência admonitória.

Mas a pretensão subsiste quando da condenação a pena privativa de liberdade em regime de cumprimento semiaberto e da possibilidade de não expedição de mandado de prisão ou do seu condicionamento diante a confirmação da existência de vagas no estabelecimento penal adequado.

 E aqui, pensamos que importa atentar para as disposições legais acerca da matéria.

Por força constitucional e nos termos do artigo 283 do CPP, tem-se que ninguém poderá ser preso senão em flagrante delito ou por ordem escrita e fundamentada da autoridade judiciária competente, em decorrência de prisão cautelar ou em virtude de condenação criminal transitada em julgado.

No caso da condenação criminal transitada em julgado, o artigo 105 da LEP determina que: Transitando em julgado a sentença que aplicar pena privativa de liberdade, se o réu estiver ou vier a ser preso, o Juiz ordenará a expedição de guia de recolhimento para a execução.

Nesse sentido, também a Resolução CNJ nº 113/2010 que dispõe sobre o procedimento relativo à execução de pena privativa de liberdade e de medida de segurança, além de outras providências.

Assim, pretender condicionar a expedição do mandado de prisão fora do que determina a legislação vigente, imporia a este Plenário tarefa que não lhe compete constitucionalmente, eis que extravasaria sua atribuição de controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes, ainda que a requerente o peça em sede de Recomendação, a qual acompanha o ordenamento jurídico vigente.

Entretanto, uma interpretação conforme ao artigo 23 da Resolução CNJ nº 417/2021 é possível nesse ponto, não apenas pela natureza jurídica da decisão do Supremo Tribunal Federal nos autos da medida cautelar concedida na ADPF nº 347, com a declaração do estado de coisas inconstitucional do sistema prisional brasileiro, o que impõe a necessidade de todos os Poderes, órgãos e atores atuarem através de medidas e ações que impactem efetivamente essa estrutura, mas, também, porque parece ser a solução encontrada por alguns Tribunais nesse caso, como o da Paraíba/PB, que em ato normativo da Corregedoria, determina em seu artigo 461, parágrafos 2º e 3º, que nos casos de condenação em regime aberto e semiaberto, o juízo da condenação deverá expedir mandado de intimação ao condenado para comparecimento à unidade judiciária, com a finalidade de assinatura do termo de compromisso de apresentação ao juízo da execução penal para início de cumprimento de pena, conforme as regras do regime, onde não houver estabelecimento apropriado para cumprimento dos regimes semiaberto e aberto.

Na sequência, a normativa ainda refere em seu parágrafo 3º que no momento do comparecimento do condenado ao juízo da condenação, após assinatura do termo de compromisso de apresentação, deverá ser expedido mandado de prisão no BNMP 2.0 e imediata certidão do seu cumprimento no mesmo sistema, permitindo a expedição de guia de recolhimento.

Assim, considerando o disposto no artigo 102 do Regimento Interno do CNJ, em que o Plenário pode, por maioria absoluta, editar atos normativos, mediante Resoluções, Instruções ou Enunciados Administrativos e, ainda, Recomendações, sugere-se a alteração do disposto no artigo 23 da Resolução CNJ nº 417/2021, a fim de que o mandado de intimação para cumprimento da pena em ambiente aberto seja estendido também ao regime semiaberto, em interpretação conforme a própria natureza da decisão do Supremo Tribunal Federal nos autos da ADPF nº 347 e a Súmula Vinculante nº 56.

Nesse sentido, a redação do artigo 23 da Resolução CNJ nº 417/2021, poderia assim dispor:

DO MANDADO DE INTIMAÇÃO PARA CUMPRIMENTO DE PENA EM AMBIENTE SEMIABERTO E ABERTO Art. 23. Transitada em julgado a condenação ao cumprimento de pena em regime semiaberto e aberto, previamente à expedição de mandado de prisão, a pessoa condenada será intimada para dar início ao cumprimento da pena, sem prejuízo da realização de audiência admonitória e da observância da Súmula Vinculante nº 56.

III – CONCLUSÃO Ante o exposto, este Departamento, no uso de suas atribuições previstas na Lei n° 12.106/2009 e no art. 40-A do Regimento Interno deste Conselho (RICNJ): a) em preliminar, opina que seja conhecido o pleito; e

b) no mérito, seja desacolhido, diante as considerações acima expostas, sugestionando, no entanto, que diante o disposto no artigo 102 do Regimento Interno do CNJ, em que o Plenário pode, por maioria absoluta, editar atos normativos, mediante Resoluções, Instruções ou Enunciados Administrativos e, ainda, Recomendações, altere-se o disposto no artigo 23 da Resolução CNJ nº 417/2021, a fim de que o mandado de intimação para cumprimento da pena em ambiente aberto seja estendido também ao regime semiaberto, em interpretação conforme a própria natureza da decisão do Supremo Tribunal Federal nos autos da ADPF nº 347 e a Súmula Vinculante nº 56.

Diante do parecer ofertado pelo DMF pela necessidade de adequar a Resolução CNJ nº 417/21 ao julgamento da Suprema Corte na ADPF nº 347 e à Súmula Vinculante nº 56, entendo que a edição de uma nova resolução por este Conselho atenderá os preceitos constitucionais de acesso à Justiça e efetiva prestação jurisdicional.

Para aprovação de atos normativos, o Regimento Interno do CNJ (RICNJ) dispõe, no art. 102, que o Plenário “poderá, por maioria absoluta, editar atos normativos, mediante Resoluções, Instruções ou Enunciados Administrativos e, ainda, Recomendações”. Em seguida, o § 2º assevera que, uma vez aprovado o ato pelo Plenário, “a redação do texto respectivo será apreciada em outra sessão plenária, salvo comprovada urgência”. Assim, deverá ser instaurado um procedimento de Ato Normativo pela Presidência deste Conselho para redigir o texto da futura recomendação, a qual será apreciada pelo Plenário em outra sessão, nos termos do § 2º do art. 102 do RICNJ.

Diante do exposto, julgo parcialmente procedente o pedido no sentido de editar uma resolução, para adequar a Resolução CNJ nº 417/21 ao julgamento da Suprema Corte na ADPF nº 347 e à Súmula Vinculante nº 56.

Proponho, ainda, a instauração de procedimento de Ato Normativo, para a redação do texto da referida recomendação, a ser aprovada pelo Plenário do CNJ em outra sessão, consoante o § 2º do art. 102 do RICNJ, desde logo sugerindo sua distribuição ao Conselheiro Mauro Martins, Supervisor do DMF.

É como voto.

Intime-se. Em seguida, arquive-se.

Conselheiro Marcio Luiz Freitas

Relator