EMENTA
PEDIDO DE PROVIDÊNCIAS. SELEÇÃO, CAPACITAÇÃO E ATUAÇÃO ADEQUADA DOS AGENTES JUDICIÁRIOS DE PROTEÇÃO. PEDIDO DE NORMATIZAÇÃO. DOUTRINA DA PROTEÇÃO INTEGRAL. “MENORISMO”. FIGURA QUE NÃO SE ADEQUA À ATUAL LEGISLAÇÃO DE REGÊNCIA. RESPONSABILIDADES DO PODER JUDICIÁRIO QUANTO À ESTRUTURA PARA FUNCIONAMENTO DA JUSTIÇA DA INFÂNCIA E DA JUVENTUDE. ARTS. 150 E 151 DO ECA. PROVIMENTO CN N. 36/2014. PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE.
1. Cuida-se de pedido de providências formulado pelo Ministério Público do Rio Grande do Norte com vistas a que o Conselho Nacional de Justiça discipline a necessidade dos tribunais de justiça dos estados e do Distrito Federal normatizarem e implementarem a seleção (por concurso público ou por credenciamento de voluntários), a capacitação e a atuação adequada dos agentes judiciários de proteção.
2. O art. 194 da Lei n. 8.069/90 carrega fortes traços do menorismo, pois uma das grandes mudanças propostas pelo Estatuto, foi a de retirar das mãos do “Juiz de Menores” (leia-se aqui Poder Judiciário), grande parte de concentração de poderes e responsabilidades, até mesmo, porque, a função do magistrado é julgar e analisar as questões que lhe são representadas e, não ele próprio, por si ou por sua equipe, produzir a prova e depois julgar, pois, imiscuir-se-ia aí, sua função de julgador, com órgão acusador.
3. Relativamente à responsabilidade do Poder Judiciário prover a estrutura para o funcionamento da Justiça da Infância e da Juventude, suas atribuições e competência estão dispostas nos artigos 150 e 151, do ECA.
4. De uma leitura principiológica e sistemática do Estatuto da Criança e do Adolescente não exsurge a necessidade de produção da normatização pretendida. O posicionamento do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte encontra respaldo nos princípios da lei de regência, enquanto sistematização integrativa e protetiva dos novos valores humanitários relativos à infância e à juventude, a qual, gradativamente, deverá superar os preconceitos culturais até o seu completo desaparecimento, instalando-se, assim, uma nova compreensão social e política acerca das regras e princípios jurídicos que regulamentam as atividades e os novos institutos legais do Estatuto da Criança e do Adolescente.
5. A Corregedoria Nacional de Justiça, após longo e acurado estudo, e respeitada a autonomia dos tribunais de justiça, fez editar o Provimento n. 36, de 5 de maio de 2014, o qual definiu os cargos e funções a serem providos pelo Poder Judiciário a fim de dar efetividade ao Estatuto da Criança e do Adolescente, nele não fazendo constar os “agentes judiciários de proteção”.
6. Pedido de providências que se julga improcedente.
ACÓRDÃO
O Conselho, por unanimidade, julgou improcedente o pedido, nos termos do voto do Relator. Presidiu o julgamento o Ministro Luiz Fux. Plenário Virtual, 9 de setembro de 2022. Votaram os Excelentíssimos Conselheiros Luiz Fux, Luis Felipe Salomão, Vieira de Mello Filho, Mauro Pereira Martins, Salise Sanchotene, Jane Granzoto, Richard Pae Kim, Marcio Luiz Freitas, Giovanni Olsson, Sidney Madruga, João Paulo Schoucair, Marcos Vinícius Jardim Rodrigues, Marcello Terto, Mário Goulart Maia e Luiz Fernando Bandeira de Mello.
RELATÓRIO
Cuida-se de pedido de providências formulado pelo Ministério Público do Rio Grande do Norte com vistas a que o Conselho Nacional de Justiça discipline a necessidade dos tribunais de justiça dos estados e do Distrito Federal normatizarem e implementarem a seleção (por concurso público ou por credenciamento de voluntários), a capacitação e a atuação adequada dos agentes judiciários de proteção.
O requerente aduz que tramita na 21ª PmJ da Comarca de Natal o Inquérito Civil n. 04.23.2354.0000027/2018-34, cujo objeto é apurar a ausência de agentes judiciários de proteção, bem como a falta de condições de trabalho desses profissionais nas comarcas do Estado do Rio Grande do Norte, tendo em visto ter-se identificado, em levantamento preliminar junto às promotorias de justiça da infância e da juventude, que algumas comarcar não contam com agentes judiciários de proteção, enquanto em outras, o trabalho é prejudicado pela falta de condições ofertadas pelo Poder Judiciário.
No curso desse inquérito, apurou-se que não existe na Lei de Organização e Divisão Judiciária do RN o cargo de agente judiciário de proteção e, portanto, não haveria neste estado servidor efetivo que preste o serviço correspondente. Todavia, o MPRN teria verificado que alguns juízes estariam designando voluntários para cumprirem atos judiciais específicos de forma pontual nas hipóteses das infrações administrativas e nos termos do art. 194 do ECA.
Após oficiar aos tribunais de justiça do país, o requerente narra ter verificado que 18 (dezoito) estados e o Distrito Federal possuem legislação disciplinando o cargo/função dos agentes judiciários de proteção, com variação apenas da nomenclatura adotada.
Aduz que, no âmbito do Poder Judiciário do Rio Grande do Norte, as atribuições dos agentes de proteção, bem como sua investidura, posse e outras disposições estavam devidamente disciplinadas na antiga Lei de Divisão e Organização Judiciária, a qual dispunha que esses indivíduos compunham a equipe interprofissional do Poder Judiciário e funcionavam perante cada Vara da Infância e da Juventude da capital.
Todavia, a nova Lei de Organização Judiciária do Estado do Rio Grande do Norte não reproduziu, alega, o Título VIII do Livro V, que tratava das equipes interprofissionais e no qual encontravam-se os arts. 206 e 207 da antiga LOJ. Ela também não teria criado cargo ou função correspondente àquela desempenhada pelos agentes de proteção, especialmente a de fiscalizar o cumprimento das portarias e alvarás expedidos pelo Poder Judiciário, no exercício da competência prevista no art. 149 do ECA.
A atuação dos agentes judiciários de proteção também não foi contemplada no Código de Normas da Corregedoria Geral de Justiça do RN, diferente do que ocorre em alguns estados brasileiros, o que seria compreensível, dado o TJRN já ter se posicionado no sentido de que o credenciamento de agentes judiciários de proteção não é mais recomendado e deve ser evitado pelo Poder Judiciário.
Nesse sentido, o requerente constata que
o Poder Judiciário do Rio Grande do Norte compõe a minoria dos Tribunais Brasileiros que se omitiram em disciplinar a figura dos agentes judiciários de proteção, bem como em criar cargo ou função correspondente, o que é lastimável, visto que há atividades que lhes são próprias, enquanto longa manus do Juiz de Direito e, que, por óbvio, não podem ser exercidas por outros órgãos do sistema de garantias de direito, como o Conselho Tutelar e o Ministério Público, o que acaba criando uma lacuna dentro rede de proteção.
O MPRN aduz que a figura do antigo “comissário de menores” encontrava previsão no art. 7º, caput e parágrafo único da Lei n. 6.697/79, mas que com o advento do Estatuto da Criança e do Adolescente e consequente revogação do Código de Menores, nem o art. 7º foi reproduzido, nem o novo diploma contemplou disposição expressa semelhante.
Todavia, defende, a figura do agente de proteção da infância e da juventude apareceria na Lei n. 8.069/90 com a nomenclatura “servidor efetivo ou voluntário credenciado” e com a atribuição de lavrar auto de infração para fins de aplicabilidade de sanção administrativa por infração às normas de proteção à criança e ao adolescente (cf. art. 194, caput do ECA), integrando a equipe interprofissional de auxiliares do juízo da infância e da juventude, nos termos do art. 150 da Lei n. 8.069/90.
Defende ser
inegável, portanto, a relevância do funcionamento dos serviços auxiliares interdisciplinares para que o Poder Judiciário possa efetivamente se desincumbir do seu dever de assegurar às crianças e aos adolescentes o direito “à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão” (CF, art. 227)
Afirma que a atuação efetiva dos agentes judiciários de proteção ou comissários da infância e juventude poderia ser extraída também dos julgados de diversos tribunais, inclusive o Superior Tribunal de Justiça.
Sustenta que a postura omissiva do TJRN e dos demais tribunais que adotam postura semelhante ofende o princípio da prioridade absoluta, em especial na vertente relativa à preferência na formulação e execução de políticas públicas e sociais, “sendo que para a implementação dessa preferência, impôs a destinação privilegiada de recursos públicos nas áreas relacionadas com a proteção da infância e juventude”.
Sob esse aspecto, o requerente argumenta que
o legislador infraconstitucional foi tão cauteloso e zeloso com o aspecto da disponibilização orçamentária do princípio da prioridade absoluta que – não satisfeito com a previsão do art. 3º - trouxe disposição específica destinada ao Poder Judiciário, em que impõe ao Tribunal de Justiça o dever jurídico de destinar recursos para a implementação e manutenção de equipe multidisciplinar, conforme se verifica do art. 150 do Estatuto da Criança e do Adolescente.
Prossegue alegando que a omissão dos tribunais de justiça desencadeia uma lacuna dentro da rede de proteção dos direitos da criança e do adolescente, cuja consequência mais usual seria tentar transferir as atribuições que cabem àqueles aos conselheiros tutelares, em total afronta à natureza jurídica e à missão do órgão tutelar.
Nesse ponto, ventila ser
imperioso ressaltar que o Conselho Tutelar, por expressa definição legal, é órgão não jurisdicional e autônomo no âmbito de sua competência técnica, não sendo, portanto, de qualquer modo subordinado ao Juiz da Infância e Juventude ou a qualquer outra autoridade no âmbito do município.
Dessa maneira, o Conselho Tutelar seria equiparável à autoridade judiciária e exerceria atribuições definidas em lei federal dentro de determinado limite territorial, gozando de parcela da soberania estatal, não necessitando de ordem judicial para fazer valer suas deliberações.
Haveria, assim clara distinção entre os agentes de proteção da infância e da juventude e os conselheiros tutelares (forma de investidura, vinculação administrativa, rol de atribuições).
O requerente invoca, ademais, o art. 25 da Resolução n. 170/2014 do CONANDA, a qual vedou a criação de outras atribuições para o Conselho Tutelar que não aquelas fixadas em lei.
Consigna que o Poder Judiciário não pode, sob o argumento de que existem outros órgãos encarregados dessa tarefa fiscalizatória, deixar de providenciar o pessoal necessário para o desempenho desse mister, seja por meio de concurso público, seja através de credenciamento de voluntários.
Conclui sustentando que
o agente judiciário de proteção/comissário da infância e juventude é uma figura que remanesce no Estatuto da Criança e do Adolescente e que tem atribuições desenhadas nesta norma e, por tal motivo, não podem ser transferidas para o Conselho Tutelar ou para os demais órgãos que integram o sistema de garantias de direitos, razão pela qual é indispensável que este Conselho Nacional de Justiça expeça ato normativo voltado aos Tribunais de Justiça do país recomendando-os a normatizar e implementar efetivamente a atuação desses agentes.
Ao cabo requer que:
a) este Conselho Nacional de Justiça discipline a necessidade dos Tribunais de Justiça dos Estados e do Distrito Federal normatizarem e implementarem a seleção (por concurso público ou por credenciamento de voluntários) e capacitação dos agentes judiciários de proteção, bem como o fornecimento dos recursos necessários para sua atuação, sob pena de permitir o enfraquecimento do Sistema de Garantia de Direitos e a violação do princípio da prioridade absoluta, consagrado na Constituição Federal e no Estatuto da Criança e do Adolescente, e;
b) caso este Conselho Nacional de Justiça - considerando a ausência de uniformidade entre os Tribunais de Justiça Brasileiros quanto à necessidade da normatização e implementação da seleção e atuação dos agentes judiciários de proteção, como se demonstrou acima – entenda que cabe a cada Tribunal disciplinar essa questão de forma autônoma, o que sinceramente não se espera, que se manifeste expressamente nesse sentido, como forma de pôr fim à celeuma hoje existente no país.
O procedimento foi encaminhado pela Conselheira Flávia Pessoa à Comissão Permanente de Eficiência Operacional, Infraestrutura e Gestão de Pessoas, para emissão de parecer.
O presidente daquele colegiado, por sua vez, por entender que a temática aqui versada insere-se na competência do Fórum Nacional da Infância e da Juventude (FONINJ), encaminhou os autos ao meu gabinete (Id 4649172).
Em 5.4.2022 determinei a redistribuição dos autos à minha relatoria, em razão da competência para atuar no feito.
Em 5.8.2022 juntou-se aos autos parecer e ata de reunião do FONINJ datada de 1º.6.2022.
O opinativo foi no sentido do indeferimento dos pedidos formulados.
É o relatório.
VOTO
Adoto como razão de decidir os bem lançados fundamentos do parecer do FONINJ, cujo teor reproduzo:
Trata-se de pedido de providências, ingressado pelo Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte, em que, após longa argumentação, requereu ao Conselho Nacional de Justiça, as providências no sentido de disciplinar acerca da necessidade dos Tribunais de Justiça dos Estados e do Distrito Federal, a implementação por seleção, via concurso público ou por credenciamento de voluntários, bem como as respectivas capacitações, dos agentes judiciários de proteção, a disponibilização dos recursos necessários para sua atuação, a fim, segundo ele, de fortalecer o Sistema de Garantias de Direitos e a prioridade absoluta à criança e ao adolescente, estampada na Constituição Federal e no Estatuto da Criança e do Adolescente.
Mencionou, ainda, que tal função era exercida pelo “comissário de menores”, prevista no art. 7º do Código de Menores e que no Estatuto da Criança e do Adolescente o mesmo não fora reproduzido. Referiu, ainda, as disposições do art. 194, do Estatuto.
Caso o pedido acima não fosse atendido, requereu, ainda, o posicionamento deste Conselho, no sentido de informar se cada Tribunal deve disciplinar a questão de forma autônoma.
Antes de adentrar no mérito do pedido, necessário se faz algumas considerações acerca do art. 227 da Constituição do Estatuto da Criança e do Adolescente e da quebra paradigmática que tais dispositivos representaram no nosso ordenamento jurídico.
A Constituição Federal de 1988, em seu art. 227, adotou, expressamente a Doutrina da Proteção Integral, para dar um novo sentido aos institutos que, nesta área jurídica, deverão ser estabelecidos para dar eficácia, na prática, à resolução das importantes questões relacionadas à criança e ao Adolescente.
O Direito da Criança e do Adolescente encontra, assim, seu marco teórico, no esforço normativo pela conjugação sistematizada da Doutrina da Proteção Integral (Constituição da República de 1988, artigos 227 e 228), com as medidas legais previstas no Estatuto da criança e do Adolescente.
Assim, tanto o Estatuto da Criança e do Adolescente, quanto a Constituição da República de 1988, dispuseram acerca das competências e responsabilidades da atuação política dos gestores públicos, dos conselhos de direitos, dos conselhos tutelares, dos operadores do direito, enfim, de todos aqueles que devam atuar em prol da infância e da juventude, compondo, assim, a Rede de Proteção e Sistema de Garantias.
A Lei 8.069/90, (Estatuto da Criança e do Adolescente), reformulou não só a legislação referente aos interesses, direitos e garantias afetos à infância e à juventude, mas, também operou transformações cognitivas, significativas e valorativas imprescindíveis nas relações sociais (relações de poder) nas crianças e adolescentes, nas famílias, na comunidade e no Poder Público, em todos os níveis.
Uma de suas principais quebras paradigmáticas do Estatuto da Criança e do Adolescente, no âmbito jurisdicional, foi o espraiamento de poderes e responsabilidades, para Estado, Família e Sociedade, que antes, na vigência do Código de Menores, concentrava-se na figura do “Juiz de Menores”.
Ocorre que, transcorridos mais de 30 anos de edição do Estatuto, resta ainda um grande desafio interpretativo à lealdade estatutária, impondo, ainda, a necessidade de uma interpretação das novas regras, institutos e categorias que expressem a orientação estampada na doutrina de proteção integral, reforçando, assim, a proposição de normas concretas e condutas práticas, inseridas nessa nova legislação estatutária.
Resta imprescindível um processo de reordenamento que proceda a uma nova divisão do trabalho entre a União Federal, os Estados e os Municípios, e que, igualmente, delimite os campos de atuação do Estado e da sociedade.
No que concerne ao pedido de providências nestes autos requeridos, a própria requerente em determinado momento refere-se que o mesmo era previsto no art. 7º do Código de Menores e não fora reproduzido na Lei 8.069/90. Refere, ainda, que no art. 194 do Estatuto, há disposição de que, além do Ministério Público ou do Conselho Tutelar, o auto de infração deverá ser elaborado “por servidor efetivo ou voluntário”.
Da leitura que se pode fazer de parte deste dispositivo, não restam dúvidas que nesta parte ele carrega fortes traços do menorismo, pois uma das grandes mudanças propostas pelo Estatuto, foi a de retirar das mãos do “Juiz de Menores” (leia-se aqui Poder Judiciário), grande parte de concentração de poderes e responsabilidades, até mesmo, porque, a função do magistrado é julgar e analisar as questões que lhe são representadas e, não ele próprio, por si u por sua equipe, produzir a prova e depois julgar, pois, imiscuir-se-ia aí, sua função de julgador, com órgão acusador.
Ainda, no que se refere à responsabilidade do Poder Judiciário prover a estrutura para o funcionamento da Justiça da Infância e da Juventude, suas atribuições e competência, estão dispostas nos artigos 150 e 151, do Estatuto, verbis:
“Art. 150. Cabe ao Poder Judiciário, na elaboração de sua proposta orçamentária, prever recursos para manutenção de equipe interprofissional, destinada a assessorar a Justiça da Infância e da Juventude.
Art. 151. Compete à equipe interprofissional dentre outras atribuições que lhe forem reservadas pela legislação local, fornecer subsídios por escrito, mediante laudos, ou verbalmente, na audiência, e bem assim desenvolver trabalhos de aconselhamento, orientação, encaminhamento, prevenção e outros, tudo sob a imediata subordinação à autoridade judiciária, assegurada a livre manifestação do ponto de vista técnico.”
É importante ressaltar os argumentos trazidos pelo Tribunal e Justiça do Rio Grande do Norte, por meio de sua Coordenadoria da Infância e da Juventude, especialmente quando, ao se contrapor ao pedido, ressalta que, até mesmo os “agentes judiciários de proteção” que haviam no Estado a serviço do Poder Judiciário, foram extintos, em razão de que não raro, serem cometidos desvirtuos e até mesmo uma espécie de “carteiraço”, para de forma gratuita ingressarem em shows, casas noturnas e congêneres. Aliás, é fato público e notório, que tal situação foi a que levou, Brasil afora, a cessação da nomeação de tais agentes voluntários.
De uma leitura principiológica e sistemática do Estatuto da Criança e do Adolescente, não se vislumbra a necessidade de orientação no do provimento do cargo referido no pedido de providências. Observa-se, ainda, que a resposta oferecida pelo Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte, nos autos que embasaram o presente, encontra respaldo nos princípios da Lei de Regência, enquanto sistematização integrativa e protetiva dos novos valores humanitários relativos à infância e à juventude, o qual, gradativamente, deverá superar os preconceitos culturais, até o seu completo desaparecimento, instalando-se, assim, uma nova compreensão social e política acerca das regras e princípios jurídicos que regulamentam as atividades e os novos institutos legais do Estatuto da Criança e do Adolescente.
Por certo que o Poder Judiciário deve prover toda a estrutura no âmbito da Infância e da Juventude, a fim de dar efetividade ao Estatuto, especialmente toda àquela imprescindível ao seu funcionamento. Para tanto, este Conselho Nacional de Justiça – CNJ. Após longo e acurado estudo, respeitada a autonomia dos Tribunais de Justiça, já editou o Provimento 36, de 05 de maio de 2014, nele fazenda constar os cargos e funções a fim de dar efetividade ao Estatuto da Criança e do Adolescente, nele não fazendo constar os “agentes judiciários de proteção”, sendo que a manifestação deste FONINJ – Fórum Nacional da Infância e da Juventude, é no sentido de que não seja acatado este pedido de providências, nem tampouco, seja editado por este Conselho, norma de caráter geral, para que os Tribunais Nacionais implementem tal função, seja na forma concursada, seja na forma voluntária.”
Com fulcro nessas considerações, julgo improcedente o pedido.
Intimem-se.
Brasília, data registrada no sistema.
Conselheiro RICHARD PAE KIM
Relator