Conselho Nacional de Justiça

1. A Resolução CNJ n. 227/2016 impediu a realização de teletrabalho por servidores “que estejam fora do país, salvo na hipótese de servidores que tenham direito à licença para acompanhar o cônjuge”, a teor do seu artigo 5º, I, “f”.

2. A regulamentação do CNJ a respeito do teletrabalho é recente, de 17 de junho 2016, o que levou vários tribunais a aplicarem normatizações próprias a respeito da matéria antes da vigência da Resolução do Conselho entrar em vigor.

3. O regime de teletrabalho não é direito subjetivo dos servidores. Trata-se de uma das formas possíveis de exercício das atribuições do cargo público.

4. A relação jurídica entre servidor e administração é contínua, aplicando-se a ela as regras vigentes ao tempo da execução das atribuições funcionais (tempus regit actum). A Resolução CNJ 227 se aplica a todos indistintamente, desde que entrou em vigor.

5. Os servidores submetidos ao regime de teletrabalho no exterior e autoridades que eventualmente permitiram as situações descritas jamais poderiam prever a forma de normatização que seria criada pelo CNJ no ano de 2016.

6. Conquanto aplicável desde que entrou em vigor, a proibição de teletrabalho no exterior pode ser relativizada, em nome da estabilidade das relações e dos princípios da confiança e da segurança jurídica, Precedentes do CNJ.

7. Consulta conhecida e respondida no sentido de que a regra prevista no artigo 5°, inciso I, alínea “f”, da Resolução CNJ n. 227/2016 tem aplicação imediata sobre as autorizações para exercício de teletrabalho concedidas antes do início de sua vigência, devendo ser preservadas, contudo, por aplicação do princípio da confiança, as autorizações por prazo certo concedidas anteriormente à entrada em vigor da Resolução CNJ n. 227/2016, até o implemento do respectivo prazo.

 ACÓRDÃO

O Conselho, por unanimidade, respondeu à Consulta, nos termos do voto do Relator. Ausentes, justificadamente, o Conselheiro Aloysio Corrêa da Veiga e, em razão da vacância do cargo, o representante do Ministério Público da União. Presidiu o julgamento a Ministra Cármen Lúcia. Plenário, 11 de setembro de 2018. Presentes à sessão os Excelentíssimos Senhores Conselheiros Cármen Lúcia, Humberto Martins, Iracema do Vale, Daldice Santana, Valtércio de Oliveira, Márcio Schiefler Fontes, Fernando Mattos, Luciano Frota, Arnaldo Hossepian, Valdetário Andrade Monteiro, André Godinho, Maria Tereza Uille Gomes e Henrique Ávila.

Conselho Nacional de Justiça

RELATÓRIO

Trata-se de Consulta formulada pelo TRIBUNAL REGIONAL DO TRABALHO DA 9ª REGIÃO.

O Tribunal requerente aduz que, anteriormente à edição da Resolução CNJ n. 227/2016, alguns servidores foram autorizados a executar suas atividades no exterior. Ocorre que aludida Resolução vedou a realização de teletrabalho pelos servidores que estejam fora do país, salvo na hipótese daqueles que tenham direito à licença para acompanhar o cônjuge.

A presente consulta destina-se a verificar o tratamento jurídico que deve ser dado aos servidores que foram autorizados a realizar suas atividades em outro país antes da publicação da referida Resolução.

Em atendimento à deliberação da Comissão Permanente de Eficiência Operacional e Gestão de Pessoas, foi elaborado parecer pelo eminente Conselheiro Carlos Eduardo Oliveira Dias. (ID 2046697), que concluiu, em síntese:

Feitas tais ponderações, considero que o impedimento criado  pelo artigo 5º, I, “f”, da Resolução CNJ n. 227/2016 – atinente à vedação do  teletrabalho praticado por servidores que estejam fora do país, salvo na  hipótese daqueles que tenham direito à licença para acompanhar o cônjuge –  não seja aplicado aos casos prévia e validamente de feridos, à luz das respectivas regulamentações locais.

É o relatório.

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VOTO

Importa reconhecer, de plano, que a Resolução CNJ n. 227/2016 impediu a realização de teletrabalho por servidores “que estejam fora do país, salvo na hipótese de servidores que tenham direito à licença para acompanhar o cônjuge”, a teor do seu artigo 5º, I, “f”. Portanto, é importante avaliar se a proibição publicada em junho de 2016 deve alcançar a situação hipotética posta à análise do CNJ. 

Primeiramente, importa ponderar que a regulamentação do CNJ a respeito do teletrabalho é recente, de 17 de junho 2016. Na prática, isso levou  vários tribunais a aplicarem normatizações próprias a respeito da matéria. Como exemplo, vale citar os projetos-piloto aludidos no parecer já mencionado, implementados pelo Supremo Tribunal Federal (Resolução 568, de 5 de fevereiro de 2016) e pelo Superior Tribunal de Justiça (Instrução Normativa n. 4, de 26 de abril de 2016).

Cumpre destacar, também, que o Tribunal Superior do Trabalho, no ano de 2012, permitiu a realização remota das atividades por alguns servidores (Resolução Administrativa n. 1499, de 1º de fevereiro de 2012) e, no mesmo ano, o Conselho Superior da Justiça do Trabalho também oportunizou a modalidade de teletrabalho aos Tribunais Regionais do Trabalho e Varas do Trabalho (Resolução n. 109, de 29 de junho de 2012, revogada pela Resolução n. 151, de 29 de maio de 2015).

Como destacado no parecer juntado aos presentes autos, as regulamentações existentes, em sua maioria, não exigiam a fixação do servidor em determinado ponto geográfico ou regime de distância. Com isso, a realização do teletrabalho mesmo quando o servidor estivesse fora do país poderia ser deferida. Exemplos disso são o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (Provimento Conjunto n. 5, de 12 de maio de 2015), o Tribunal Regional Federal da 4ª Região (Resolução n. 53, de 9 de junho de 2015) e o Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina (Resolução n. 14, de 3 de junho de 2015). Essa omissão nas normas levou os órgãos submetidos ao controle do CNJ a deferirem a execução das atividades de trabalho no exterior.

Com essas considerações, importa consignar não ser o regime de teletrabalho um direito subjetivo dos servidores. Trata-se de uma das formas possíveis de exercício das atribuições do cargo público.

Sob essa ótica, a relação jurídica instaurada é contínua, aplicando-se a ela as regras vigentes ao tempo da execução das atribuições funcionais (tempus regit actum). Vale dizer: o exercício do cargo deve ocorrer em consonância com as regras legais que o disciplinam.

Considerada essa natureza, a restrição imposta pela Resolução CNJ n. 227/2016 (art. 5º, inciso I, “f”) alcança as situações iniciadas anteriormente à sua vigência, por decorrência lógica da eficácia imediata da norma sobre as relações jurídicas em curso. Nesse sentido, e a título de exemplo, caso sobrevenha norma proibindo o regime de teletrabalho ou promovendo novas restrições, esta deverá ser observada nas relações já iniciadas e nas futuras.

Sob essa perspectiva, não há que se falar em aplicação retroativa das disposições da Resolução, pois os efeitos dos atos já realizados e exauridos antes de sua vigência não são alcançados por ela. A hipótese é de incidência imediata da norma sobre as relações jurídicas em curso.

Além disso, não é novo o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal (STF) de que as prerrogativas decorrentes de leis estatutárias não geram direito adquirido. As situações abstratas são reguladas pelo normativo vigente no momento de sua ocorrência e não podem gerar mais do que expectativas de permanência (continuidade), a não ser quando incorporadas ao patrimônio individual do servidor, o que não é o caso.

Nesse sentido, colaciono o seguinte julgado (g. n.):

“CONSTITUCIONAL E ECONÔMICO. SISTEMA MONETÁRIO. PLANO REAL. NORMAS DE TRANSPOSIÇÃO DAS OBRIGAÇÕES MONETÁRIAS ANTERIORES. INCIDÊNCIA IMEDIATA, INCLUSIVE SOBRE CONTRATOS EM CURSO DE EXECUÇÃO. ART. 21 DA MP 542/94. INEXISTÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO À MANUTENÇÃO DOS TERMOS ORIGINAIS DAS CLÁUSULAS DE CORREÇÃO MONETÁRIA.

1. A aplicação da cláusula constitucional que assegura, em face da lei nova, a preservação do direito adquirido e do ato jurídico perfeito (CF, art. 5º, XXXVI) impõe distinguir duas diferentes espécies de situações jurídicas: (a) as situações jurídicas individuais, que são formadas por ato de vontade (especialmente os contratos), cuja celebração, quando legítima, já lhes outorga a condição de ato jurídico perfeito, inibindo, desde então, a incidência de modificações legislativas supervenientes; e (b) as situações jurídicas institucionais ou estatutárias, que são formadas segundo normas gerais e abstratas, de natureza cogente, em cujo âmbito os direitos somente podem ser considerados adquiridos quando inteiramente formado o suporte fático previsto na lei como necessário à sua incidência. Nessas situações, as normas supervenientes, embora não comportem aplicação retroativa, podem ter aplicação imediata. 2. Segundo reiterada jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, as normas que tratam do regime monetário - inclusive, portanto, as de correção monetária -, têm natureza institucional e estatutária, insuscetíveis de disposição por ato de vontade, razão pela qual sua incidência é imediata, alcançando as situações jurídicas em curso de formação ou de execução. É irrelevante, para esse efeito, que a cláusula estatutária esteja reproduzida em ato negocial (contrato), eis que essa não é circunstância juridicamente apta a modificar a sua natureza. 3. As disposições do art. 21 da Lei 9.069/95, resultante da conversão da MP 542/94, formam um dos mais importantes conjuntos de preceitos normativos do Plano REAL, um dos seus pilares essenciais, justamente o que fixa os critérios para a transposição das obrigações monetárias, inclusive contratuais, do antigo para o novo sistema monetário. São, portanto, preceitos de ordem pública e seu conteúdo, por não ser suscetível de disposição por atos de vontade, têm natureza estatutária, vinculando de forma necessariamente semelhante a todos os destinatários. Dada essa natureza institucional (estatutária), não há inconstitucionalidade na sua aplicação imediata (que não se confunde com aplicação retroativa) para disciplinar as cláusulas de correção monetária de contratos em curso. 4. Recurso extraordinário a que se nega provimento.” 

(RE 211304, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão: Min. TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, julgado em 29/04/2015, DJe-151 DIVULG 31-07-2015 PUBLIC 03-08-2015 EMENT VOL-03992-02 PP-00339)

Extrai-se do julgado a conclusão de que, havendo superveniência de norma modificadora ou mesmo extintiva de algum direito – e teletrabalho nem sequer pode ser considerado um direito –, aplica-se de imediato o novo normativo, sem cogitar exceção a direito adquirido.

Em razão da característica do regime jurídico dos servidores públicos – estatutário – há a necessidade da observância das normas que integram esse estatuto. E se o estatuto é alterado, as alterações alcançam as situações iniciadas anteriormente à essa modificação. Como já afirmava o Ministro do STF Bilac Pinto, em 1976: “o regime é estatutário, não é contratual, e está sujeito a todas as modificações da legislação” (Min. Bilac Pinto, BRASIL, Supremo tribunal Federal. Pleno. RE n. 82.881-SP. Rel. p/ acordão Min. Eloy Rocha. Ementário V. 1043. P 186, 5.5.1976).

O regime de teletrabalho, de natureza contínua, diferentemente da hipótese de concessão de uma licença ou de um afastamento, por exemplo, não fica restrito à observância dos requisitos vigentes à época da sua autorização; deve observar, durante toda sua execução, as normas regulamentares vigentes.

Por outro lado, revela-se evidente que servidores submetidos ao regime de teletrabalho no exterior e autoridades que eventualmente autorizaram as situações descritas jamais poderiam prever a forma de normatização que seria criada pelo CNJ no ano de 2016.

Portanto, não me parece razoável que se exija o imediato retorno dos que obtiveram autorizações regularmente processadas sob o manto da norma anterior válida e legalmente editada, desde que por prazo determinado.

Inexistindo ilegalidade no caso concreto, importa que se preserve os efeitos do ato praticado pela norma vigente no momento da autorização, em nome da estabilidade das relações e dos princípios da confiança e da segurança jurídica, como propugnam julgados deste CNJ:

PROCEDIMENTOS DE CONTROLE ADMINISTRATIVO. PROMOÇÃO POR MERECIMENTO. ACESSO AO TRIBUNAL. AUSÊNCIA DE OFENSA À RESOLUÇÃO CNJ N. 106, À LEGALIDADE E AOS DEMAIS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS INFORMADORES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PRESERVAÇÃO DOS FATOS CONSUMADOS. PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA, DA BOA-FÉ OBJETIVA E DA PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. PRECEDENTES. DISTORÇÕES NO CÔMPUTO DA PRODUTIVIDADE. NECESSIDADE DE APERFEIÇOAMENTO DO REGRAMENTO LOCAL.

I. A anulação de promoções – já consumadas pela posse e entrada em exercício – só deve operar se e quando demonstrada ofensa direta à legalidade e aos demais princípios constitucionais informadores da administração pública, em nome dos princípios da segurança jurídica e boa-fé objetiva, como também da presunção de legitimidade dos atos administrativos.

II. A estipulação e aplicação de norma geral e abstrata “imperfeita” e tendente a gerar distorções na produtividade dos magistrados concorrentes não caracteriza “vício insanável” capaz de anular as promoções, notadamente em promoção guiada pela impessoalidade e boa-fé e em consonância com as diretrizes da Resolução CNJ n. 106.

III. O CNJ não é instância recursal em processos de promoção, pelo que não lhe compete se imiscuir na análise da valoração ou pontuação atribuída aos candidatos pelos membros votantes, mas tão somente garantir o respeito aos princípios constitucionais da administração pública e às diretrizes da Resolução CNJ n. 106.

IV. O fato de os julgadores terem aderido ao voto do desembargador mais antigo não descaracteriza o sistema de votação determinado na Resolução CNJ n. 106.

V. O incremento “fictício” de produtividade aos magistrados que cumularam titularidade e substituição, instituído pelo ato normativo do Tribunal, enseja distorções na aferição do merecimento, o que impõe a necessidade de alterações do dispositivo.

VI. Pedido julgado parcialmente procedente.

(CNJ - PCA - Procedimento de Controle Administrativo - 0007080-88.2013.2.00.0000  - Rel. RUBENS CURADO - 190ª Sessão - j. 03/06/2014 – grifo nosso).

CONCURSO PÚBLICO. OUTORGA DE DELEGAÇÃO DE SERVIÇOS NOTARIAIS E REGISTRAIS PELO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE RONDÔNIA. EXAME DE TÍTULOS. VEDAÇÃO À CONTAGEM CUMULATIVA DA PONTUAÇÃO PARA CONCILIADOR VOLUNTÁRIO E PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS À JUSTIÇA ELEITORAL.

1. Em relação ao concurso público de outorga de delegação de serviços notariais e registrais promovido pelo TJRO, aplica-se, no que tange a pontuação relativa às funções de conciliador voluntário e de prestação de serviços à Justiça Eleitoral em eleição, aquilo que foi decidido nos PCA’s nº 0002526-47.2012.2.00.0000, 2526-47.2012.2.00.0000, 2610-48.2012.2.00.0000, 2612-18. 2012.2.00.0000, 3805-68. 2012.2.00.0000 e 3331-97.2012.2.00.0000.

2 A posterior alteração na jurisprudência deste Conselho Nacional de Justiça, a partir do julgamento do PCA 0007782-68.2012.2.00.0000, no sentido de vedar a acumulação de pontos referentes às funções de conciliador voluntário e de prestação de serviços à Justiça Eleitoral em eleição, não pode ser aplicada retroativamente para alcançar o certame já em curso, sob pena de violação aos postulados da segurança jurídica e proteção da confiança.

3. Concessão de medida liminar.

(CNJ - ML – Medida Liminar em PCA - Procedimento de Controle Administrativo - 0001936-02.2014.2.00.0000 - Rel. LUIZA CRISTINA FONSECA FRISCHEISEN - 188ª Sessão - j. 06/05/2014 – grifo nosso).

Evidentemente, apenas as autorizações por prazo certo devem ser preservadas, devendo o servidor regularizar seu regime de trabalho logo que se encerre o prazo em que foi concedida a autorização, sob pena de haver dois regimes distintos em vigor, incidindo sobre situações fáticas idênticas, o que ofende o princípio da igualdade.

Às autorizações eventualmente concedidas por prazo indeterminado, aplica-se imediatamente a norma da Resolução 227, sendo autorizado ao Tribunal conceder prazo razoável para o retorno do servidor ou conversão em afastamento por licença, segundo a conveniência da Corte de Justiça.

Por esses fundamentos, conheço da consulta e voto para responde-la nos seguintes termos: a regra prevista no artigo 5°, inciso I, alínea “f”, da Resolução CNJ n. 227/2016 tem aplicação imediata sobre as autorizações para exercício de teletrabalho concedidas antes do início de sua vigência, devendo ser preservadas, contudo, por aplicação do princípio da confiança, as autorizações por prazo certo concedidas anteriormente à entrada em vigor da Resolução CNJ n. 227/2016, até o implemento do respectivo prazo.

FERNANDO CESAR BAPTISTA DE MATTOS

Relator

Brasília, 2018-10-09.