Conselho Nacional de Justiça

PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO AMAPÁ. AUXÍLIO-MORADIA. CONCESSÃO. CRITÉRIOS FIXADOS PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AO 1.773/DF. DECISÃO. PAGAMENTOS RETROATIVOS. IMPOSSIBILIDADE. TURMA RECURSAL. EXERCÍCIO DE FUNÇÕES. NATUREZA REMUNERATÓRIA. TETO CONSTITUCIONAL. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA.

1. Procedimento de Controle Administrativo instaurado de ofício pelo Plenário do Conselho Nacional de Justiça para apurar a regularidade do pagamento do auxílio-moradia, bem como a natureza de parcelas do subsídio aos magistrados do Tribunal de Justiça do Estado do Amapá.

2. As diretrizes para concessão do auxílio-moradia aos magistrados brasileiros foram definidas pelo Supremo Tribunal Federal na AO 1.773/DF. Na oportunidade, ficou expressamente vedado o ressarcimento por período pretérito, impedido o pagamento com amparo em atos normativos locais (leis estaduais, resoluções ou qualquer outra espécie) e esclarecido que não foram restaurados eventuais atos normativos estaduais que autorizavam a concessão do auxílio-moradia.

3. Ao apreciar o PP 0006056-54.2015.2.00.000, o Plenário do CNJ se posicionou pela impossibilidade de pagamentos retroativos do auxílio-moradia no âmbito do TJAP. Tal decisão veio a se mostrar acertada, porquanto, em momento posterior, foi proferida a decisão de mérito na AO 1.773/DF que reiterou a impossibilidade de pagamento do auxílio-moradia relativamente a período pretérito.

4. O CNJ assentou no julgamento do PCA 0300003-91.2009.2.00.0000 a impossibilidade de pagamento de auxílio-moradia referente ao período anterior à edição da Resolução CNJ 199/2014, independentemente da existência de legislação estadual vigente à época dos fatos. Este entendimento está alinhado à decisão proferida pela Corte Suprema na AO 1.773/DF, cujos efeitos são efeitos prospectivos e insuscetível de ser utilizada como fundamento para pagamentos retroativos. 

5. Em face das decisões proferidas por este Conselho no PCA 0300003-91.2009.2.00.0000 e no PP 0006056-54.2015.2.00.0000, bem como pelo Supremo Tribunal Federal na AO 1.773/DF, não se divisa a possibilidade de o TJAP efetuar pagamentos de auxílio-moradia referentes a períodos anteriores à Resolução CNJ 199/2014. Atualmente, a concessão da verba deve ocorrer nas estreitas hipóteses definidas pelo STF e consolidadas na Resolução CNJ 274, de 18 de dezembro de 2018.

6. As verbas pagas aos magistrados do TJAP por exercício de funções em turmas recursais possuem nítido caráter remuneratório e, em função disso, integram a base de cálculo para fins de apuração do teto remuneratório constitucional.  

7. Pedido julgado procedente. 

 ACÓRDÃO

O Conselho, por unanimidade, julgou procedentes os pedidos, nos termos do voto da Relatora. Votou a Presidente. Ausentes, circunstancialmente, os Conselheiros Luiz Fernando Bandeira de Mello e Mário Goulart Maia. Presidiu o julgamento a Ministra Rosa Weber. Plenário, 28 de março de 2023. Presentes à sessão os Excelentíssimos Senhores Conselheiros Rosa Weber, Luis Felipe Salomão, Vieira de Mello Filho, Mauro Pereira Martins, Salise Sanchotene, Jane Granzoto (Relatora), Richard Pae Kim, Marcio Luiz Freitas, Giovanni Olsson, Sidney Madruga, João Paulo Schoucair, Marcos Vinícius Jardim Rodrigues, Marcello Terto, Mário Goulart Maia e Luiz Fernando Bandeira de Mello. Sustentou oralmente pela Interessada, o Advogado Lucas Almeida de Lopes Lima - OAB/AL 12.623.

Conselho Nacional de Justiça

RELATÓRIO

A SENHORA CONSELHEIRA JANE GRANZOTO (RELATORA): Trata-se de Procedimento de Controle Administrativo instaurado de ofício pelo Plenário do Conselho Nacional de Justiça para apurar a regularidade do pagamento do auxílio-moradia, bem como a natureza e legalidade de parcelas do subsídio dos magistrados do Tribunal de Justiça do Estado do Amapá.

Por ocasião da 5ª Sessão Extraordinária deste Conselho, realizada em 31 de janeiro de 2007, o Plenário decidiu instaurar este PCA, de ofício, para verificar a legalidade de pagamentos de verbas aos magistrados do TJAP e, em caráter cautelar, sustar o pagamento do auxílio-moradia e de valores superiores ao teto remuneratório constitucional vigente à época.

No Id1215350 o TJAP expôs justificativas para defesa da regularidade dos pagamentos efetuados aos magistrados e requereu o acolhimento de suas alegações para retomada dos pagamentos suspensos por este Conselho. O pedido foi indeferido, conforme decisão Id1215365.

O Tribunal amapaense se manifestou no Id125367 para pedir a extensão dos efeitos da decisão proferida no Procedimento de Controle Administrativo 488 e, com isso, suspender decisão que sustou o pagamento do auxílio-moradia aos juízes e desembargadores do Tribunal, o que foi indeferido (Id1215369).

O TJAP informou no Id 1215373 que foi deferida liminar pelo próprio Tribunal para suspender a decisão do Conselho Nacional de Justiça proferida neste PCA. Em seguida, os autos foram remetidos à Presidência do CNJ (despacho Id1215375) que, por sua vez, reafirmou a competência deste Conselho e intimou o Tribunal requerido para comprovar o cumprimento da decisão plenária, determinação reiterada no Id1215384.

Conforme decisão Id1215389, a Presidência do CNJ constatou o descumprimento da decisão proferida no presente procedimento, fato que motivou o envio de cópia dos autos a Corregedoria Nacional de Justiça, a Procuradoria-Geral da República e a Procuradoria-Geral do Estado do Amapá para apuração de responsabilidades administrativas e criminais, bem como objetivando a restituição dos valores pagos indevidamente.

A Associação dos Magistrados do Estado do Amapá (AMAAP) peticionou no Id1215398 para requerer a reconsideração da decisão que determinou a suspensão do pagamento do auxílio-moradia aos magistrados, pedido que foi indeferido pela Presidência deste Conselho nos Ids1215409 e 1215409.

No Id1215404 foi proferido despacho que determinou a intimação de todos os magistrados interessados no objeto deste PCA, medida comprovada nos Ids1215424 e 1215435.

Nos termos da decisão Id1215434 foi determinada a suspensão do feito até julgamento final pelo Supremo Tribunal Federal do MS 26.794/MS.

Novo pedido da AMAAP no Id1215440 para requerer a revogação da decisão que determinou a suspensão do auxílio-moradia aos magistrados do TJAP, pedido mais uma vez, indeferido (Id1215444).

Cópia do acórdão lavrado no julgamento do PP 0006056-54.2015.2.00.0000, instaurado também de ofício para apurar o cumprimento da Resolução CNJ 199/2014 (concessão de auxílio moradia), tendo sido determinado por este Conselho que o TJAP  não efetuasse pagamentos de referida verba, retroativamente a referida Resolução, foi juntada no Id1942940. Em razão disso, o Tribunal requerido foi intimado a prestar informações atualizadas, notadamente quanto ao cumprimento da decisão proferida no citado procedimento, o que foi cumprido no Id2053724.

A Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB) requereu no Id4409746 o ingresso no feito na condição de terceira interessada, medida deferida no Id2233799.

É o relatório.

Brasília, data registrada no sistema. 

Jane Granzoto

Conselheira

Conselho Nacional de Justiça

VOTO

A SENHORA CONSELHEIRA JANE GRANZOTO (RELATORA):  Trata-se de Procedimento de Controle Administrativo instaurado de ofício pelo Plenário do Conselho Nacional de Justiça para apurar a regularidade do pagamento do auxílio-moradia, bem como a natureza de parcelas do subsídio dos magistrados Tribunal de Justiça do Estado do Amapá.        

                No ato de instauração deste procedimento, ocorrido na 5ª Sessão Extraordinária deste Conselho, realizada em 31 de janeiro de 2007, foi determinado em caráter liminar a suspensão pagamento do auxílio moradia e que o TJAP observasse o teto constitucional na remuneração dos magistrados.

Em minha compreensão, as providências cautelares devem ser confirmadas no julgamento do mérito do presente PCA.

Preliminarmente ao exame das questões suscitadas nos autos, é de rigor ressaltar que o então Conselheiro Nelson Tomaz Braga proferiu decisão que suspendeu a tramitação deste procedimento até o julgamento final pelo Supremo Tribunal Federal do MS 26.794/MS. Na ocasião, entendeu-se que o fato de o writ versar  o julgamento do auxílio-moradia dos magistrados do Estado de Mato Grosso do Sul poderia influir no entendimento deste Conselho acerca da matéria.

 Peço vênia ao entendimento externado pelo então Conselheiro que relatou este procedimento. Entendo que o exame do mérito deste PCA não está vinculado à decisão final a ser proferida pelo Supremo Tribunal Federal no Mandado de Segurança 26.794/MS, pois a questão discutida no writ está limitada ao exame da legislação estadual que disciplina o tema e somente aproveita aos magistrados do Tribunal de Justiça do Estado do Mato Grosso do Sul. Desse modo, não diviso a presença de impedimentos para o julgamento do mérito do presente PCA.

Outro importante aspecto preambular ao exame de mérito, consiste na delimitação do objeto deste procedimento relativamente ao auxílio-moradia, sobretudo em face do julgamento do PP 0006056-54.2015.2.00.0000 pelo Plenário do Conselho Nacional de Justiça.

Com efeito, a disciplina do auxílio-moradia sofreu profundas modificações desde a instauração deste procedimento e o primeiro marco normativo foi a Resolução CNJ 199, de 7 de outubro de 2014, ato responsável por disciplinar o pagamento da verba em conformidade com a decisão liminar proferida pelo Ministro Luiz Fux na AO 1.773/DF.

O cumprimento da Resolução CNJ 199/2014, ou seja, o pagamento do auxílio-moradia aos magistrados do TJAP após outubro de 2014, foi examinado nos autos do PP 0006056-54.2015.2.00.0000. No julgamento ficou expressamente consignado que a legalidade do pagamento do auxílio-moradia entre maio de 2009 e outubro de 2014 seria examinada no presente PCA, nos termos do voto do relator do citado Pedido de Providências, o então Conselheiro Fernando Cesar Baptista de Mattos: 

[...]

Cumpre repisar que discussão acerca de questões relativas ao pagamento de auxílio-moradia aos magistrados do TJAP com fundamento nas regras jurídicas anteriores à Resolução CNJ 199/2014 deve ocorrer nos autos do PCA 438 (atual PCA 0300047-47.2008.2.00.0000). Desse modo é nula de pleno direito qualquer deliberação administrativa do Tribunal que venha a tratar da matéria, pois, neste caso, há claro desrespeito à decisão deste Conselho. 

Nesse contexto e considerando a irregularidade da decisão no PA 12151/2014 – DG, o pagamento retroativo ao auxílio-moradia aos magistrados ativos e inativos do TJAP deve ser imediatamente suspenso. 

Note-se, contudo, que a legalidade da concessão da verba indenizatória no âmbito do Tribunal antes da edição da Resolução CNJ 199/2014 já é objeto de apuração no PCA 438 (atual PCA 0300047-47.2008.2.00.0000) e qualquer pedido de pagamento retroativo deve ser apreciado nestes autos. 

[...]

Dessa forma, relativamente ao auxílio-moradia, o ponto a ser examinado no presente procedimento reside na legalidade dos pagamentos efetuados aos magistrados ativos e inativos do TJAP no período de maio de 2009 a fevereiro de 2014.

A análise da controvérsia perpassa pelo exame da atual normatização do auxílio-moradia para os membros do Poder Judiciário estabelecida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da AO 1.773/DF, uma vez que em referida decisão foram fixadas diretrizes para concessão do benefício e forneceu as balizas axiológicas para resolução dos conflitos.

Anote-se que a decisão da Corte Suprema reafirmou seu compromisso e, por extensão, de todo o Poder Judiciário, com a responsabilidade fiscal em atenção ao disposto no artigo 20 da LINDB[1]. Além disso, foi ressaltada a alteração das premissas outrora fixadas pela liminar deferida na AO 1.773/DF para pagamento do auxílio-moradia.

De fato, após o julgamento pelo Supremo Tribunal Federal, o auxílio-moradia aos membros do Poder Judiciário passou a ser admitido em casos restritos. Expressamente, a decisão proferida na AO 1.773/DF:

i) vedou pagamentos retroativos da verba a todos os entes da federação;

ii) impediu pagamentos fundamentados em quaisquer atos normativos locais (leis estaduais, resoluções ou qualquer outra espécie);

iii) suspendeu todas as decisões e ações em tramitação nos demais Tribunais e Juízos que tenham como objeto o auxílio-moradia;

iv) consignou expressamente que não foram repristinados eventuais atos normativos estaduais que autorizavam a concessão do auxílio-moradia.

Dada a importância para o deslinde das questões suscitadas neste PCA, reproduzo o trecho final da decisão proferida na AO 1.773/DF, verbis:

Ex positis, e especialmente diante das recentes leis de revisão do subsídio de Ministro do STF e do Procurador-Geral da República que purgaram, ainda que parcialmente, a mora constitucional (art. 37, X, da CRFB), REVOGO, com efeitos prospectivos (ex nunc), ex vi do art. 296 do NCPC, as tutelas antecipadas exaradas nestes autos e nos que lhes são correlatos, afastando qualquer pretensão de ressarcimento pretérito ao Erário, para:

i) Reconhecer, com efeitos prospectivos nos termos do item II abaixo, a impossibilidade do recebimento do auxílio-moradia por qualquer membro do Poder Judiciário, do Ministério Público, das Defensorias Públicas, das Procuradorias, dos Tribunais de Contas ou de qualquer outra carreira jurídica que esteja sendo pago: i) com base na simetria com a Magistratura; ii) com fundamento nas liminares deferidas nesta ação e nas que lhe são correlatas, ou iii) com amparo em atos normativos locais (leis, resoluções ou de qualquer outra espécie).

ii) Determinar que a cessação do pagamento do auxílio-moradia só ocorra quando do implemento financeiro no contracheque do subsídio majorado pelas Leis n.º 13.752/2018 e n.º 13.753/2018.

iii) Suspender, com efeitos prospectivos nos termos do item II acima, as Resoluções CNJ nº 199/2014 e CNMP nº 117/2014.

iv) Remeter cópia da presente decisão ao CNJ e ao CNMP para regulamentarem a matéria sub judice, obedecida a presente decisão, vedada qualquer distinção entre os membros da Magistratura e do Ministério Público.

v) Suspender todas as ações em tramitação nos demais tribunais e juízos, individuais ou coletivas, e, prospectivamente, os efeitos de todas as decisões nelas proferidas que tenham como objeto a vantagem sub judice (auxílio-moradia).

vi) Determinar que os efeitos desta decisão também se estendam às ações de minha relatoria e que lhe são correlatas, notadamente à AO 1.773, AO 1.946, a AO 1.776, a AO 1.975 e ACO 2.511.

vii) Esclarecer que esta decisão não restaura eventual ato normativo estadual ou de outro ente da federação (lei, resolução ou ato de qualquer outra espécie) que autorizava o pagamento do auxílio-moradia, aplicando-se a vedação de pagamento do referido auxílio aos membros da Magistratura, Ministério Público, Defensorias Públicas, Tribunais de Contas, Procuradorias e demais carreiras jurídicas de todos os entes da federação, observado o que previsto no item iv supra.

viii) Assentar que o descumprimento desta decisão ou a adoção de qualquer medida para preterir a sua eficácia plena caracteriza, dentre outras infrações, improbidade administrativa da autoridade máxima do órgão que continuar a pagar ou que permitir o pagamento do auxílio-moradia fora dos limites previstos nesta decisão.[2]

No contexto, é inarredável concluir que a análise das questões relativas ao pagamento do auxílio-moradia aos magistrados do TJAP, no período compreendido entre maio de 2009 e outubro de 2014, deve ocorrer em estrita observância ao julgamento da AO 1.773/DF, pois, é indene de dúvidas que o Supremo Tribunal Federal forneceu das balizas para o exame de situações pretéritas, tal como ocorre no caso em comento.

Outrossim, a decisão a ser proferida no presente PCA deve ser compatibilizada com o julgamento do PP 0006056-54.2015.2.00.000, no qual o Plenário do CNJ se posicionou pela impossibilidade de pagamentos retroativos do auxílio-moradia no âmbito do TJAP, confira-se a ementa do acórdão:

PEDIDO DE PROVIDÊNCIAS. TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO AMAPÁ. CUMPRDEC 0000519-77.2015.2.00.0000. AUXÍLIO-MORADIA. CONCESSÃO. RESOLUÇÃO CNJ 199/2014. CUMPRIMENTO. PAGAMENTOS RETROATIVOS. MAIO DE 2009 A FEVEREIRO DE 2014. IMPOSSIBILIDADE. DECISÃO ADMINISTRATIVA DO TRIBUNAL. DESCONSTITUIÇÃO DE DECISÃO DO CNJ. PCA 0300047-47.2008.2.00.0000. PENDÊNCIA DE JULGAMENTO. 1. Pedido de Providências instaurado de ofício para apurar o cumprimento da Resolução CNJ 199/2014 (concessão de auxílio-moradia) no âmbito do Tribunal. 2. O auxílio-moradia pago no âmbito do Tribunal, ocorre desde 1995, embora de forma não-contínua, com suspensões por atos deste Conselho e restabelecimentos em razão de decisões da justiça local e da legislação estadual. 3. As informações e documentos carreados aos autos demonstram que, depois da edição da Resolução CNJ 199/2014, o Tribunal adequou o pagamento do auxílio-moradia às diretrizes estabelecidas pelo regulamento deste Conselho, mormente no que tange ao valor da verba e vedações à concessão. 4. Inexiste fundamento para o Tribunal efetuar o pagamento do auxílio-moradia retroativo referente ao período de maio de 2009 a fevereiro de 2014. A decisão do STF na AO 1773 – MC/DF tem efeitos prospectivos e não infirma o ato do CNJ no PCA 0300047-47.2008.2.00.0000 que, em 2009, determinou a suspensão da verba indenizatória paga com base em normas locais. 5. Falece competência ao Tribunal, em interpretação extensiva e particular de decisão do STF, para se sobrepujar à autoridade deste Conselho e desconstituir decisão proferida em procedimento pendente de julgamento. 6. Pedido parcialmente procedente. (grifamos) 

A decisão proferida pelo CNJ no PP 0006056-54.2015.2.00.0000 veio a se mostrar acertada, porquanto, em momento posterior ao julgamento do procedimento foi proferida a decisão de mérito na AO 1.773/DF, que reiterou a impossibilidade de pagamentos retroativos do auxílio-moradia.

Ademais, a situação discutida nestes autos é semelhante àquela examinada por este Conselho no PCA 0300003-91.2009.2.00.0000, julgado em 16 de outubro de 2020. Em ambos os casos, a discussão está centrada na possibilidade de os Tribunais pagarem auxílio-moradia referente a período pretérito, quando vigoravam leis locais a respeito do tema que albergavam o benefício.

Cumpre registrar que no julgamento do PCA 0300003-91.2009.2.00.000 a decisão final deste Conselho foi no sentido de inadmitir o pagamento retroativo do auxílio-moradia relativo a períodos anteriores à Resolução CNJ 199/2014, ainda que existentes leis ou atos normativos estaduais vigentes à época dos fatos. Destaco a ementa do julgado:

PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE MATO GROSSO. AJUDA DE CUSTO PARA MORADIA. CONCESSÃO. APURAÇÃO DE IRREGULARIDADES. PERÍODO DE FEVEREIRO DE 2007 A AGOSTO DE 2008. PAGAMENTO. IMPOSSIBILIDADE. PRESCRIÇÃO. AO 1.773/DF. CRITÉRIOS. NÃO ATENDIMENTO. MAGISTRADOS INATIVOS. VERBA NÃO DEVIDA. JUDICIALIZAÇÃO POSTERIOR NO TJMT. INEFICÁCIA. ATOS DO CNJ. NECESSIDADE DE CUMPRIMENTO. VALOR IRREDUTÍVEL.  ILEGALIDADE. 1. Procedimento instaurado de ofício pelo Conselho Nacional de Justiça para apuração de irregularidades na concessão de ajuda de custo para moradia a magistrados ativos, inativos e pensionistas do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso. 2. Em razão das alterações das normas regulamentadoras da ajuda de custo para moradia desde a instauração do procedimento, remanesce o exame da legalidade do pagamento da verba aos magistrados inativos e pensionistas, bem como quanto ao período em que houve suspensão por determinação deste Conselho em caráter liminar (fevereiro de 2007 a agosto de 2008). 3. As diretrizes para pagamento da ajuda de custo para moradia a membros do Poder Judiciário foram fixadas no julgamento de ação ajuizada perante o Supremo Tribunal Federal (AO 1.773/DF). Além de suspender todas as ações que tinham por objeto o auxílio-moradia, a decisão afastou a possibilidade de ressarcimento por períodos pretéritos e o pagamento da verba com base atos normativos locais, os quais não foram restaurados. 4. A decisão liminar do Conselho Nacional de Justiça que determinou a suspensão do pagamento da ajuda de custo para moradia no TJMT foi suspensa pelo Supremo Tribunal Federal em 21 de agosto de 2008 e sua desconstituição foi confirmada pelo Plenário da Corte Suprema em 30 de julho de 2009. Não há notícia nos autos de que os magistrados do Tribunal requerido, pela via administrativa ou judicial, buscaram receber o auxílio-moradia referente ao período em que o pagamento ficou suspenso. Não cabe a este Conselho, 11 (onze) anos após da decisão da Corte Suprema, determinar, de ofício, o pagamento retroativo de verba cujo recebimento depende da vontade do beneficiário. Prescrição configurada. 5. Não bastasse a consumação do prazo prescricional, o regramento imposto pelo Supremo Tribunal Federal não permite o pagamento retroativo de auxílio-moradia aos magistrados do TJMT. O deferimento de pedido desta natureza demandaria a análise da questão à luz da legislação da época, porém, tal procedimento implicaria na restauração da lei local que deferia o benefício, medida que colide frontalmente com a decisão proferida na AO 1.773/DF. 6. É indevido o pagamento de ajuda de custo para moradia a magistrados inativos e pensionistas e a judicialização posterior da matéria em Tribunal local não obsta a atuação do Conselho Nacional de Justiça. Desse modo, a decisão do TJMT em Mandado de Segurança que considerou legal a incorporação do auxílio-moradia aos proventos dos magistrados inativos e pensionistas é ineficaz perante este Conselho e não se sobrepõe aos atos normativos do CNJ. Esta questão foi examinada no PP 0006055-69.2015.2.00.0000 e não há motivos para adotar solução diversa nestes autos. 7. Desde a Emenda Constitucional 41/2003, é obrigatória a subsunção ao teto remuneratório correspondente ao subsídio do Ministro do Supremo Tribunal Federal. Desse modo, está configurada a ilegalidade do pagamento da verba denominada “valor irredutível” e deve ser confirmada a decisão liminar que determinou a suspensão do pagamento da verba a partir de fevereiro de 2007. 8. Pedidos julgados procedentes. (grifamos) 

Nesta ordem, não diviso fundamento para alteração do entendimento firmado inicialmente no julgamento do PP 0006056-54.2015.2.00.0000 e reiterado na análise do PCA 0300003-91.2009.2.00.0000, uma vez que este Conselho deve primar pela segurança jurídica e estabilidade de suas próprias decisões.

Não se pode olvidar que a instrução deste procedimento revelou que, por diversas vezes a decisão liminar que determinou a suspensão do auxílio-moradia para os magistrados do TJAP foi questionada perante o Supremo Tribunal Federal Segurança (MS 26.637/DF, MS 26.638/DF, MS 26.650/DF e 26.663/DF). Porém, a deliberação do CNJ foi mantida e não houve determinação da Corte Suprema para pagamentos retroativos.

Por sua vez, o pagamento do auxílio-moradia na forma defendida pelo TJAP e pelos terceiros interessados admitidos nos autos demandaria o exame da matéria sob o prisma da legislação estadual que estava vigente à época dos fatos e equivaleria à restauração da lei local, medida vedada pelo Supremo Tribunal Federal

Vale ressaltar que a decisão proferida pela Corte Suprema na AO 1.773/DF não constituiu exame isolado da matéria. Idêntico entendimento foi replicado no julgamento da AO 2.001/DF, no qual foi reafirmada a impossibilidade de pagamento de auxílio-moradia relativo a período anterior à Resolução CNJ 199/2014.

A título de reforço argumentativo, trago à colação trecho do voto proferido pelo Ministro Luís Roberto Barroso na AO 2.001/DF:

A questão controvertida versa sobre pedido de recebimento de auxílio-moradia por magistrado, retroativamente aos cinco anos anteriores à decisão monocrática do Ministro Luiz Fux, que assegurou liminarmente o pagamento da verba.

Como ressaltou a própria parte autora, seu pedido principal é eminentemente dependente da liminar concedida na AO 2.511. Considerando que não há obrigatoriedade de manifestação do Ministério Público nesse caso (art. 52 RI/STF) e que a Procuradoria-Geral da República já se manifestou nos autos da ação principal, dispenso a oitiva do Parquet no caso.

O mérito do caso em tela se refere à temática recentemente enfrentada pelo Min. Luiz Fux nesta Suprema Corte, qual seja, o reconhecimento da ausência de direito à percepção de ajuda de custo para fins de moradia, em favor de determinados agente políticos que ainda não tinham o direito reconhecido pela via administrativa (AO 1.773; AO 1.389; AO 1.776; AO 1.946; AO 1.975 e ACO 2.511).

Em reconsideração de prévia decisão liminar, nos autos da AO 1.773, o Min. Luiz Fux entendeu por bem que (i) o nivelamento de regimes jurídicos não equiparados pela Constituição é inadmissível, não violando qualquer simetria entre as carreiras da magistratura e do Ministério Público; e que (ii) diante do quadro de crise profunda pelo qual o Estado brasileiro está passando e a recente recomposição dos subsídios de Ministro do Supremo Tribunal Federal (Leis n .º 13.752/2018 e n .º 13.753/2018), resta impraticável o pagamento do auxílio-moradia nos moldes em que inicialmente deferido.

O equilíbrio e a ordem nas contas estatais são imprescindíveis para assegurar a continuidade de serviços públicos, sem desprezar a imperiosa necessidade de observância do princípio eficiência e da economicidade.

Todo este raciocínio impõe o acompanhamento da decisão do Min. Luiz Fux nas ações originárias de mesmo tema de fundo.

Ante a readequação dos efeitos das tutelas antecipadas naquelas ações, em que foi (i) determinada a suspensão das Resoluções CNJ nº 199/2014 e CNMP nº 117/2014, (ii) afastada qualquer pretensão de ressarcimento pretérito ao Erário e (iii) reconhecida a impossibilidade do recebimento do auxílio-moradia por qualquer membro do Poder Judiciário com amparo em atos normativos locais (leis, resoluções ou de qualquer outra espécie), resta esvaziada a discussão de mérito da presente ação.

Diante do exposto, julgo improcedente o pedido formulado na petição inicial. (grifamos)

Como se vê, na AO 2.001/DF o Supremo Tribunal Federal reiterou os fundamentos do posicionamento consolidado na AO 1.773/DF, sobretudo a eficácia pro futuro, o que, certamente, ilide construções jurídicas que busquem o pagamento de valores retroativos, em qualquer situação.

Autorizar o TJAP a pagar aos seus magistrados valores a título de auxílio-moradia referente ao período de maio de 2009 a outubro de 2014 deporia contra a missão constitucional deste Conselho e terminaria por aquiescer com a concessão da verba em desacordo com os princípios fixados pelo Supremo Tribunal Federal, o que é inadmissível.

Desta feita, é imperioso concluir que as diretrizes assentadas no julgamento da AO 1.773/DF não autorizam o pagamento retroativo de auxílio-moradia aos magistrados do TJAP e não há margem para interpretações dissonantes. A decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal desautorizou pagamentos de auxílio-moradia referentes a períodos retroativos e, mais do que disso, vedou a concessão da verba com base em leis locais.

Outro aspecto suscitado no ato de instauração deste procedimento foi a natureza das verbas denominadas pelo Tribunal requerido “Indenização Plantão”, “Indenização Func. Turma Recursal”, “Indenização Presidente” e Indenização Func. Dir. For. M/ST”.

Com relação à verba “indenização plantão, o então relator Conselheiro Douglas Alencar Rodrigues, em razão da informação do Tribunal de Justiça do Estado do Amapá, no sentido de que não havia mais o pagamento de referida parcela, deliberou por sepultar a questão.

Quanto aos demais títulos, em que pese o TJAP ter atribuído às citadas verbas caráter indenizatório e, em função disso, as excluir do teto constitucional, a natureza remuneratória das parcelas é evidente.

Na situação em apreço, é inegável que a vantagem pecuniária decorrente das verbas “Indenização Plantão”, “Indenização Func. Turma Recursal”, “Indenização Presidente” e Indenização Func. Dir. For. M/ST” constitui gratificação propter laborem, pois é deferida aos magistrados que exercem jurisdição ou função cumulativamente com a atividade judicante.

Urge divisar as situações em que parcela vencimental tem natureza indenizatória (sem incidência do teto remuneratório e descontos legais) daquelas em que as verbas são remuneratórias (com aplicação do teto constitucional e descontos compulsórios).

Segundo abalizada doutrina, as indenizações correspondem aos pagamentos previstos em lei e efetuados para restituição de despesas necessárias ao desempenho da atividade laboral do agente público. Em outros termos, a verba tem natureza indenizatória quando sua função é ressarcir gastos. Trago à colação o ensinamento de Hely Lopes Meirelles acerca do tema:

[Indenizações] São previstas em lei e destinam-se a indenizar o servidor por gastos em razão da função. Seus valores podem ser fixados em lei ou em decreto, se aquela permitir. Tendo natureza jurídica indenizatória, não se incorporam à remuneração, não repercutem no cálculo dos benefícios previdenciários e não estão sujeitas ao imposto de renda[3].

O entendimento doutrinário encontra ressonância na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, cuja orientação é considerar indenizatória toda verba destinada ao custeio de despesas para o exercício da atividade laboral. Vejamos:

TRIBUTÁRIO. PARLAMENTARES. IMPOSTO DE RENDA. VIOLAÇÃO DO ART. 535, II, DO CPC. INOCORRÊNCIA.  VERBAS PERCEBIDAS A TÍTULO DE AJUDA DE CUSTO. NÃO INCIDÊNCIA DO IRRF. VERBAS INDENIZATÓRIAS DESTINADA A RESSARCIR DESPESAS DO GABINETE. [...] 2. É que a incidência do imposto de renda sobre a verba intitulada "ajuda de custo" requer perquirir a natureza jurídica desta: a) se indenizatória, que, via de regra, não retrata hipótese de incidência da exação; ou b) se remuneratória, ensejando a tributação. 3. In casu, a instância a quo, com ampla cognição fático-probatória, assentou tratar-se a verba de ajuda de custo percebida pelo parlamentar, destinada ao custeio de despesas com o gabinete, necessárias ao desempenho da atividade parlamentar, com nítida natureza indenizatória, sujeita, inclusive, à prestação de contas, o que se revela inconciliável com o quantum percebido a título salarial. [...] Desse modo, não há como negar que essas verbas não se revestem de cunho salarial ou remuneratório. Não correspondem, de fato, a qualquer contraprestação do serviço prestado pelo empregado. Não pode incidir sobre elas, portanto, o imposto de renda. (...)" 5. Inexiste ofensa ao art. 535, do CPC, quando o tribunal de origem pronuncia-se de forma clara e suficiente sobre a questão posta nos autos. Ademais, o magistrado não está obrigado a rebater, um a um, os argumentos trazidos pela parte, desde que os fundamentos utilizados tenham sido suficientes para embasar a decisão. 6. Recurso especial desprovido. (REsp 842.931/MG, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 24/10/2006, DJ 20/11/2006, p. 287)

Nota-se, portanto, que as indenizações não constituem acréscimo patrimonial e não compõem a remuneração do agente público. Em função destas características, estas verbas estão isentas dos descontos legais e não integram o subsídio dos magistrados para fins de cálculo do teto constitucional.

Lado outro, as vantagens definidas em lei de caráter remuneratório, são aquelas destinadas a retribuir o agente público pelo exercício de sua atividade funcional. É uma contraprestação pelo serviço prestado ao Estado e configuram acréscimo ao patrimônio. 

Ao discorrer sobre os vencimentos dos agentes públicos e seus componentes, José dos Santos Carvalho Filho esclarece com precisão a dicotomia entre verbas remuneratórias e indenizatórias. Segundo o autor[4], o fato que motiva o pagamento da vantagem pecuniária determina a natureza da verba, sendo o aumento patrimonial um dos caracteres desta espécie remuneratória:

Vantagens pecuniárias são as parcelas pecuniárias acrescidas ao vencimento-base em decorrência de uma situação fática previamente estabelecida na norma jurídica pertinente. Toda vantagem pecuniária reclama a consumação de certo fato, que proporciona o direito à sua percepção. Presente a situação fática previstas na norma, fica assegurado ao servidor o direito subjetivo a receber o valor correspondente à vantagem. Esses fatos podem ser das mais diversas ordens: desempenho das funções por certo tempo; natureza especial da função; grau de escolaridade; funções exercidas em gabinetes de chefia; trabalho em condições anormais de dificuldades etc.

[...]

Dependendo do estatuto funcional, outras vantagens podem ser previstas, como é o caso de abonos, prêmios, verbas de representação, parcelas compensatórias, direito pessoal e outras da mesma natureza. Todas essas têm caráter remuneratório, ou seja, incluem-se entre os ganhos do servidor. Tais parcelas, conquanto indiquem vantagem pecuniária, não se confundem com aquelas que espelham natureza indenizatória, servindo para ajudada de custo para mudança, auxílio-alimentação, as diárias e outras vantagens similares. Como não constituem propriamente rendimentos, sobre elas não podem incidir imposto de renda nem a contribuição previdenciária. O valor relativo a horas extraordinárias, porém caracteriza-se como remuneratório e, por isso, sujeita-se à referida incidência tributária. (sem grifos originais)

Vale salientar que as verbas remuneratórias pagas em caráter temporário e eventual não se desnaturam. Estas parcelas retribuem o exercício do cargo/função pública e, por isso, devem integrar a remuneração para todos os fins, sobretudo o cálculo do teto constitucional e os descontos compulsórios.

Estabelecidas as premissas para exame da natureza jurídica das parcelas vencimentais, é imperioso reconhecer que a  “Indenização Func. Turma Recursal”, “Indenização Presidente” e Indenização Func. Dir. For. M/ST”, na concepção atual da legislação de regência, possuem caráter remuneratório. Dessa forma, não estão abrangidas pelas exceções da Resolução CNJ 13/2006 e, consequentemente, integram a base de cálculo do teto constitucional.

Ante o exposto, confirmo a liminar deferida no ato da instauração deste PCA e julgo os pedidos procedentes para:

a) declarar a impossibilidade de pagamento de ajuda de custo para moradia aos magistrados do TJAP relativamente ao período de maio de 2009 a fevereiro 2014, em qualquer hipótese;

b) aplicar o teto remuneratório constitucional às verbas pagas aos magistrados pelo exercício de funções na Turma Recursal ( “Indenização Func. Turma Recursal”, “Indenização Presidente” e Indenização Func. Dir. For. M/ST”), ou àquelas que, eventualmente, as tenham substituído.

Intimem-se. Em seguida, arquivem-se, independentemente de nova conclusão.

É como voto.

Brasília, data registrada no sistema. 

Jane Granzoto

Conselheira