Trata-se de Procedimento de Controle Administrativo (PCA) proposto pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (TJSP), contra ato do Conselho da Justiça Federal (CJF) que modificou a forma de cálculo da distância entre a sede da Comarca Estadual e a Vara Federal, para fins da fixação da competência delegada.

Ato: Resolução 705, de 27.4.2021, que dispõe sobre a alteração do art. 2º da Resolução CJF 603, de 12.11.2019, e dá outras providências.

Aduz, em síntese, que a alteração promovida pelo CJF está eivada de vício, pois inobserva os preceitos da Lei 13.876/2019[1], da Lei 5.010/66[2] e da Lei 5.878/1973[3], que i) fixam em 70 km a distância do município sede de Vara Federal como critério para a fixação da competência delegada; ii)  atribuem ao IBGE a competência para prover dados aos segmentos governamentais e civis, em face de sua expertise, aparato técnico e metodológico para mapeamento geográfico e do País; e iii) concedem aos TRFs a atribuição de tão somente indicar as comarcas que se enquadram dentro do critério de 70 km de distância do Município sede de Vara Federal.

Assevera que a modificação alarga a exceção estabelecida pela Constituição Federal de delegação à Justiça Estadual e enseja o acréscimo de outras 24 (vinte e quatro) às 15 (quinze) comarcas existentes da tabela da Resolução TRF3 345/2020, perfazendo um aumento de 60% em relação ao critério anterior.

Liminarmente, requer a suspensão dos efeitos da Resolução CJF 705/2021 e, por arrastamento, dos atos baixados pelos Tribunais Regionais Federais com fundamento na aludida norma.

No mérito, pede a confirmação da medida e a desconstituição dos atos impugnados.

O CJF prestou esclarecimentos sob as Ids 4545188 e 4572829.

O pedido liminar foi indeferido, pois não identificados os pressupostos para a sua concessão (Id 4552768).

É o relatório. Decido.

Cinge-se a controvérsia em saber se o CJF pode, ao regulamentar o exercício da competência delegada pelas comarcas estaduais, substituir o critério de medição retilínea (centro a centro) pelo deslocamento real, conforme tabelas disponíveis em ferramentas de órgãos oficiais, Google Maps ou similares.

O TJSP entende que eventual alteração do critério de medição da distância do Município sede de Vara Federal demanda a edição de lei em sentido formal, não podendo ser veiculada em ato normativo derivado (in casu, a Resolução CJF 705/2021).

Alega violação dos princípios da legalidade, eficiência e segurança jurídica.

O CJF, por sua vez, argumenta que “ao estabelecer os 70 km como parâmetro para fixação da competência delegada, a Lei n. 13.876 não esclareceu o critério para aferição desta medida. Deste modo, o Conselho da Justiça Federal, sendo o órgão central de sistema da Justiça Federal (art. 105, § único, II, da CF), promoveu amplo debate em torno deste tema, ficando consolidado o entendimento segundo o qual deveria observada a distância efetiva/real de deslocamento, priorizando-se o amplo acesso do jurisdicionado” (Id 4545188).

O pedido não merece ser acolhido.

Preambularmente, é digno de nota que o controle de ato do Conselho da Justiça Federal pelo Conselho Nacional de Justiça somente encontra amparo em situações excepcionais, ante a competência atribuída ao CJF pela Lei 11.798[4], de 29.10.2008, e a missão a ele cominada pela CF/1988, de supervisionar administrativa e orçamentariamente a Justiça Federal de primeiro e segundo graus, como órgão central do sistema.

Art. 105. Compete ao Superior Tribunal de Justiça:

[...]

Parágrafo único. Funcionarão junto ao Superior Tribunal de Justiça:         (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)  

[...]

II - o Conselho da Justiça Federal, cabendo-lhe exercer, na forma da lei, a supervisão administrativa e orçamentária da Justiça Federal de primeiro e segundo graus, como órgão central do sistema e com poderes correicionais, cujas decisões terão caráter vinculante. 

Inexistindo flagrante ilegalidade ou usurpação de competência do CNJ, não há falar em controle por esta Casa.

Feitas essas breves considerações, passo ao exame da matéria.

Em que pese os judiciosos argumentos suscitados pelo Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo e conquanto compreensível o inconformismo da Corte com o incremento de outras 24 (vinte e quatro) às 15 (quinze) comarcas existentes da tabela da Resolução TRF3 345/2020, penso que a questão controvertida neste feito está jungida aos termos do artigo 15, III, da Lei 5.010/1966, alterado pela novel Lei 13.876/2019, cuja vigência teve início a partir do dia 1º de janeiro de 2020. Vejamos:

Art. 15. Quando a Comarca não for sede de Vara Federal, poderão ser processadas e julgadas na Justiça Estadual: (Redação dada pela Lei nº 13.876, de 2019) 

I - (Revogado pela Lei nº 13.043, de 2014) 

II - as vistorias e justificações destinadas a fazer prova perante a administração federal, centralizada ou autárquica, quando o requerente fôr domiciliado na Comarca; (Vide Decreto-Lei nº 488, de 1969) 

III - as causas em que forem parte instituição de previdência social e segurado e que se referirem a benefícios de natureza pecuniária, quando a Comarca de domicílio do segurado estiver localizada a mais de 70 km (setenta quilômetros) de Município sede de Vara Federal; (Redação dada pela Lei nº 13.876, de 2019) 

IV - as ações de qualquer natureza, inclusive os processos acessórios e incidentes a elas relativos, propostas por sociedades de economia mista com participação majoritária federal contra pessoas domiciliadas na Comarca, ou que versem sôbre bens nela situados. (Incluído pelo Decreto-Lei nº 30, de 1966) 

§ 1º Sem prejuízo do disposto no art. 42 desta Lei e no parágrafo único do art. 237 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), poderão os Juízes e os auxiliares da Justiça Federal praticar atos e diligências processuais no território de qualquer Município abrangido pela seção, subseção ou circunscrição da respectiva Vara Federal. (Incluído pela Lei nº 13.876, de 2019) 

§ 2º Caberá ao respectivo Tribunal Regional Federal indicar as Comarcas que se enquadram no critério de distância previsto no inciso III do caput deste artigo. (Incluído pela Lei nº 13.876, de 2019). 

Da leitura do dispositivo, vê-se que as causas de natureza previdenciária e aquelas que se referirem a benefícios de natureza pecuniária (Benefício de Prestação Continuada - BPC / Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS) são de competência da Justiça Federal.

Quando a Comarca de domicílio do segurado estiver localizada a mais de 70 km de Município sede de Vara Federal, contudo, poderão ser processadas e julgadas na Justiça Estadual.

Essa é a inteligência da novel legislação, lembrando que a delimitação da distância não se fazia presente na redação originária da Lei 5.010/1966, a qual previa: “Art. 15. Nas Comarcas do interior onde não funcionar Vara da Justiça Federal (artigo 12), os Juízes Estaduais são competentes para processar e julgar: [...]III - os feitos ajuizados contra instituições previdenciárias por segurados ou beneficiários residentes na Comarca, que se referirem a benefícios de natureza pecuniária.”.

A novel Lei 13.846/2019, portanto, definiu limites objetivos ao exercício da competência delegada às comarcas situadas a mais de 70 km de municípios sede de vara federal.

Nesse cenário, a pergunta que se coloca é: como mensurar esses 70 km se a norma não define o critério de aferição da medida? Este é o ponto!

Em um primeiro momento, o CJF compreendeu que deveria ser considerada a distância entre o centro urbano do Município sede da comarca estadual e o centro urbano do Município sede da vara federal mais próxima (art. 2º, § 2º, Resolução CJF 603/2021).

Art. 2º. O exercício da competência delegada é restrito às comarcas estaduais localizadas a mais de 70 quilômetros do Município sede da vara federal cuja circunscrição abranja o Município sede da comarca.

§ 1º. Para definição das comarcas dotadas de competência delegada federal na forma do caput deste artigo, deverá ser considerada a distância entre o centro urbano do Município sede da comarca estadual e o centro urbano do Município sede da vara federal mais próxima, em nada interferindo o domicílio do autor.

§ 2º. A apuração da distância, conforme previsto pelo parágrafo anterior, deverá considerar a tabela de distâncias indicada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE ou em outra ferramenta de medição de distâncias disponível.

Em segundo momento, por força da necessidade de estabelecimento de critérios uniformes no tratamento da matéria entre os Tribunais Regionais Federais, entendeu que a distância deveria ser apurada a partir do deslocamento real, e não em linha reta, conforme tabelas disponíveis em ferramentas de órgãos oficiais, Google Maps ou similares (art. 2º, § 2º - redação dada pela Resolução CJF 705, de 27.4.2021).

O fundamento externado pelo CJF para proceder à modificação normativa também teve apoio na necessidade de garantir aos cidadãos o pronto acesso à justiça em matéria previdenciária (relevância social da questão). Eis a ementa do Acórdão prolatado (Id 4545188, fl. 5):

PEDIDO DE PROVIDÊNCIAS. EXERCÍCIO DA COMPETÊNCIA FEDERAL DELEGADA. LEI 13.876/2019. RESOLUÇÃO CJF 603/2019. AFERIÇÃO DOS 70 QUILÔMETROS. CÁLCULO DEVERÁ SER FEITO COM BASE NA DISTÂNCIA REAL DE ACESSO E NÃO EM LINHA RETA. UNIFORMIZAÇÃO PARA TODA A JUSTIÇA FEDERAL.

I - A Emenda Constitucional n. 103, de 2019 (DOU de 13.11.2019), alterou substancialmente a regra de competência delegada prevista no art. 109, § 3º da Constituição Federal, para dispor que lei poderá autorizar os critérios para as causas em que forem parte instituição de previdência social e segurado possam ser processadas e julgadas na justiça estadual e desde que a comarca do domicílio do segurado não seja sede de vara federal.

II - O tema é objeto da Lei n. 13.876/2019, segundo a qual haverá competência delegada de vara estadual para julgar um processo previdenciário nos casos em que a comarca de domicílio do autor da ação estiver a mais de 70 km de algum município sede de vara federal.

III - A Resolução n. 603 do CJF, a par de ter estabelecido que as comarcas dotadas de competência federal seriam definidas tomando-se por premissa a distância entre o centro urbano do Município sede da comarca estadual e o centro urbano do Município sede da vara federal mais próxima, não estabeleceu claramente o critério de medição para aferir os 70 km.

IV - Hipótese que merece atuação do Colegiado para uniformizar em toda a Justiça Federal que os 70 km deverão ser apurados com base na distância real de deslocamento e não em linha reta.

V - Pedido de Providências julgado procedente, mediante a revisão da Resolução n. 603 deste Conselho.

O TJSP sustenta que o regime jurídico vigente não autoriza o C. CJF ou os E. Tribunais Regionais Federais a alterarem os critérios para aferição da distância de 70 km entre a Vara Federal e a Comarca do domicílio do segurado.

Entende que “[p]or dicção expressa da atual redação conferida ao art. 15, § 2º da Lei nº 5.010/66, cabe aos TRFs tão-somente indicar as Comarcas que se enquadram dentro dos no critério de 70 km (setenta quilômetros) de distância do Município sede de Vara Federal, sem modificar o critério de distância estabelecido pela lei.” (Id 4535643).

Com a devida vênia ao E. TJSP, não é essa a questão. Nem o CJF nem os tribunais estão a modificar o critério de distância. Ao revés, estão apenas a complementar, de forma padronizada, a maneira pela qual se aferirá a distância entre as unidades judiciais, em homenagem aos princípios regentes da Administração Pública – eficiência e razoabilidade.

É dizer, estão apenas a considerar as facilidades ou dificuldades de acesso rodoviário entre as cidades para o exercício da competência delegada pelas comarcas estaduais. Os TRF’s apenas indicam as comarcas segundo o critério definido pelo CJF.

Também não merece prosperar o argumento do TJSP de que somente o IBGE tem condições de definir os critérios de aferição de distâncias geográficas no País, porque a ele atribuída a função de prover os dados aos segmentos governamentais e civis (art. 2º e 3º, da Lei 5.878/1973[5]).

Art. 2º Constitui objetivo básico do IBGE assegurar informações e estudos de natureza estatística, geográfica, cartográfica e demográfica necessários ao conhecimento da realidade física, econômica e social do País, visando especificamente ao planejamento econômico e social e à segurança nacional. 

§ 1º A atuação do IBGE se exercerá mediante a produção direta de informações e a coordenação e orientação e o desenvolvimento das atividades técnicas dos sistemas estatístico e cartográfico nacionais (Constituição art. 8º, item XVII, alínea u e Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, art. 39, item V).

§ 2º Serão mantidos pelo IBGE para atendimento das suas próprias necessidades e das dos usuários de informações, os cursos de graduação e de treinamento de profissionais e especialistas nas atividades correspondentes à sua área de competência, podendo também ser promovida a realização de outros cursos de formação relacionados com essa mesma área.

Art. 3º Para consecução do objetivo básico enunciado, no artigo 2º, o IBGE atuará principalmente nas seguintes áreas de competência:

I - estatísticas primárias (contínuas e censitárias);

II - estatísticas derivadas (indicadores econômico e sociais, sistemas de contabilidade social e outros sistemas de estatísticas derivadas);

III - pesquisas, análises e estudos estatísticos, demográficos, geográficos, geodésicos e cartográficos. 

IV - Levantamentos geodésicos e topográficos, mapeamento e outras atividades cartográficas;

V - sistematização de dados sobre meio ambiente e recursos naturais com referência a sua ocorrência, distribuição e frequência. (grifo nosso)

A expertise e o aparato técnico e metodológico do IBGE para mapeamento geográfico do País não estão em discussão. O inconformismo do TJSP é outro. Mas, defender a competência exclusiva do Instituto para negar a utilização das ferramentas atuais e amplamente utilizadas, como, por exemplo, o Google Maps, não me parece ponderável, sobretudo se considerado o fato de que as tabelas disponibilizadas pelo IBGE sequer apresentam a distância real, segundo as informações coligidas ao feito.

Outrossim, a nova redação dada ao art. 2º, § 2º, da Resolução CJF 603/2021 não impede a utilização de outras ferramentas, inclusive de órgãos oficiais. Rememore-se o teor da Resolução CJF 705/2021:

Art. 1º Alterar o § 2º do art. 2º da Resolução CJF n. 603, de 12 de novembro de 2019, que passa a vigorar com a seguinte redação:

“§ 2º A apuração da distância, conforme previsto pelo parágrafo anterior, deverá observar o deslocamento real, e não em linha reta, conforme tabelas disponíveis em ferramentas de órgãos oficiais, Google Maps ou similares.” (NR)

Com efeito, a competência delegada é exceção à regra. Porém, não parece desarrazoado, ineficiente ou ilegal a utilização da “distância real de deslocamento” em detrimento da “distância em linha reta” para aferição de distância definida em Lei.

Os 70 km definidos para o exercício função estão respeitados. Trata-se de critério erigido por órgão competente para melhor definir as atividades da administração judiciária, racionalizar as demandas, padronizar a atuação dos Tribunais Federais e garantir o amplo acesso ao jurisdicionado, nos termos da Lei 11.798/2008 (define a competência do CJF):

Art. 3^o As atividades de administração judiciária, relativas a recursos humanos, gestão documental e de informação, administração orçamentária e financeira, controle interno e informática, além de outras que necessitem coordenação central e padronização, no âmbito da Justiça Federal de primeiro e segundo graus, serão organizadas em forma de sistema, cujo órgão central será o Conselho da Justiça Federal.

Registre-se que a discussão em apreço não passou desapercebida pelo Plenário do e. Conselho da Justiça Federal. Peço vênia para reproduzir excerto do voto condutor do Acórdão/CJF, por sua clareza e precisão (Id 4573184):

[...]

Não obstante a sistematização estabelecida, percebe-se das manifestações apresentadas pelos postulantes (ids 0142232, 0097827 e 0148421), corroboradas pelas informações trazidas pelos Tribunais Regionais Federais (id 0124920, 0153308, 0104532, 0130605 e 0127921), que se faz necessário deliberar e aclarar o critério para aferição da distância, isto por que, em um mesmo sistema de justiça, não se pode manter disciplinas assimétricas entre as cinco regiões, sob pena de conferir tratamento não isonômico aos cidadãos que têm iguais direitos perante a Lei.

[...]

Compulsando os autos verifica-se que o então Presidente do Conselho da Justiça Federal, Ministro João Otávio de Noronha, ciente dos questionamentos apresentados no CJF sobre o critério adotado para aferir os 70 km, oficiou a presidência de todos os TRFs (ids 0112225, 0112257, 0112258, 0112262 e 0112265), para que se manifestassem sobre o assunto.

Convém ressaltar excerto da correspondência remetida pelo Excelentíssimo Presidente naquela ocasião:

"Lembro a Vossa Excelência que a tabela de distância entre as cidades precariamente fornecida pelo IBGE foi construída com observância de distâncias "em linha reta", que não consideram as facilidades ou dificuldades de acesso rodoviário entre as cidades consideradas.

Atentos ao problema, deliberamos, na reunião prévia que antecedeu a sessão de fevereiro de 2020, que os próprios Tribunais Regionais Federais confeccionariam sua tabela de distâncias, utilizando-se de ferramentas iguais ou similares ao Google Maps, enquanto o IBGE não conseguisse se desincumbir dessa tarefa de maneira adequada. A possibilidade está albergada no §2° do artigo 2º supra transcrito, que legitima a utilização de outras ferramentas de medição de distâncias disponíveis.

Feitas essas considerações, solicito a Vossa Excelência informar se foram tomadas as necessárias medidas, por esta Corte Regional, para disponibilizar, em suas páginas da internet, a lista das comarcas com competência federal delegada, confeccionada com a distância real de acesso às Seções ou Subseções Judiciárias Federais. Solicito, mais, o envio do competente normativo e da tabela nele ancorada para este Conselho da Justiça Federal, para que possamos atender à necessidade de divulgação em nossa página na internet.

[...]

Assim, para não deixar margem a dúvidas, e para que fique estabelecido um critério único a ser uniformemente aplicado pelas cinco regiões da Justiça Federal, submete-se este feito à apreciação do Colegiado para que haja deliberação expressa no sentido de que os 70 km estabelecidos pela Lei n. 13.876/2019 devem ser aferidos com base na distância real de deslocamento e não em linha reta.

Há que ser considerado para fixação inequívoca deste parâmetro para toda a Justiça Federal, que a jurisdição delegada sempre teve por finalidade garantir aos cidadãos o pronto acesso à justiça em matéria previdenciária, sendo, portanto, indiscutível a relevância social desta questão, que tangencia parcelas não raro carentes da sociedade, de modo que não se pode coadunar que políticas administrativas judiciárias violem ou impeçam o exercício de direitos, menos ainda que tenhamos em nosso País cidadãos usufruindo do serviço público judicial com diferentes condições de acesso.

[...]

Ressalto que a controvérsia ora solucionada deveu-se em parte ao fato de que a tabela atualmente disponibilizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE leva em consideração a distância (em linha reta) entre o centro urbano do Município sede da comarca estadual e o centro urbano do Município sede da vara federal mais próxima, assim, até que este órgão tenha condições de oferecer uma tabela que calcule estes trajetos com base nas distâncias reais de deslocamento, tomando por premissa as rodovias, hidrovias e ferrovias, deverão os Tribunais utilizarem de outras ferramentas de medição de distâncias disponíveis.

Nesse contexto, considerando a ausência de ferramenta apta a aferir a distância real entre as unidades judiciárias pelo IBGE, as normas de regência, a competência do CJF e as finalidades do ato contra o qual se insurge o TJSP, qual seja, garantir o acesso isonômico aos jurisdicionados de todas regiões do País, assim como sistematizar o critério de medição da distância estabelecida em lei, para fins do exercício da competência delegada, tenho que nada há a prover ou a determinar ao Conselho da Justiça Federal.

Como visto, as Resoluções CJF 603 e 705/2021 foram baixadas pelo Órgão nos limites de sua competência e dentro das novas regras definidas pela Lei 13.876/2019.

Ante o exposto, julgo improcedente o pedido e, com fundamento no artigo 25, X, do Regimento Interno do CNJ, determino o arquivamento dos autos.