Conselho Nacional de Justiça

PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO. CUMPRIMENTO DA DECISÃO PLENÁRIA. ESTATIZAÇÃO DE SERVENTIAS JUDICIAIS PRIVATIZADAS. TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARANÁ. PROPOSTA DE CUMPRIMENTO DIFERIDO. APROVAÇÃO.

 1. Aprovação do plano de estatização das serventias judiciais, exercidas em caráter privado, cuja titularidade tenha sido concedida, por qualquer modo ou forma, após 5.10.1988.

2. Despesa com pessoal próxima do limite prudencial estabelecido na Lei de Responsabilidade Fiscal. 

3. O cumprimento diferido da determinação do CNJ é a medida mais prudente, considerando cenários de incerteza orçamentária e eventual retração econômica. 

4. Deferimento do pedido.

 ACÓRDÃO

O Conselho, por unanimidade, aprovou o projeto de estatização das unidades judiciais formulado pelo Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, nos termos do voto do Relator. Presidiu o julgamento o Ministro Luiz Fux. Plenário Virtual, 8 de outubro de 2021. Votaram os Excelentíssimos Conselheiros Luiz Fux, Maria Thereza de Assis Moura, Luiz Fernando Tomasi Keppen, Tânia Regina Silva Reckziegel, Mário Guerreiro, Flávia Pessoa, Sidney Madruga, Ivana Farina Navarrete Pena, Marcos Vinícius Jardim Rodrigues, André Godinho, Mário Goulart Maia e Luiz Fernando Bandeira de Mello. Não votaram, em razão das vacâncias dos cargos, os representantes do Tribunal Superior do Trabalho, do Tribunal Regional Federal e da Justiça Federal.

Conselho Nacional de Justiça

RELATÓRIO

Trata-se de Procedimento de Controle Administrativo definitivamente julgado pelo Plenário do Conselho Nacional de Justiça, em que se decidiu por determinar ao Tribunal de Justiça do Estado do Paraná – TJPR a adoção de providências para a estatização das serventias judiciais, exercidas em caráter privado, cuja titularidade tenha sido concedida, por qualquer modo ou forma, após 5.10.1988.

Requisitadas informações atualizadas ao Tribunal quanto ao cumprimento do decidido no presente Procedimento de Controle Administrativo, este noticiou a autuação de expediente para fins de gestão do plano de estatização das unidades judiciais. Informou que foram estatizadas 80 unidades judiciais no período 2010/2019 e afirmou haver 195 unidades judiciais exercidas em caráter privado, das quais 105 são passíveis de estatização (id n. 4064186).Comunicou que a execução do plano geral estabelecido para a estatização das unidades judiciais é também integrada por projetos paralelos e prevê o cumprimento de cronograma gradual, estruturado regionalmente e em etapas, como forma de não prejudicar a continuidade na prestação do serviço público, e observar as obrigações de serviço público (continuidade, universalidade, eficiência e modicidade das custas), a priorização do primeiro grau de jurisdição, a qualificação dos serviços judiciários, o menor impacto social, o equilíbrio financeiro e a racionalização e otimização das atividades desempenhadas no primeiro grau de jurisdição. Informou que com a evolução das tecnologias e das normas processuais é possível a remodelação das atividades, a sistematização de tarefas e a extinção do ofício distribuidor, contador, avaliador, depositário e partidor, o que motivou recente decisão constante do Acórdão da Comissão Permanente de Organização e Divisão Judiciárias daquele Tribunal de Justiça, que acolheu a proposição de extinção dos referidos ofícios como unidades autônomas e a incorporação da função de Distribuidor na própria estrutura do Poder Judiciário, segregando-se as funções de distribuição dos processos judiciais das de distribuição dos títulos extrajudiciais, que ficam a cargo dos próprios tabelionatos de protesto de títulos na forma do artigo 7° da Lei 9.492/1997 e do Provimento 87 da Corregedoria Nacional de Justiça, representando considerável redução nos custos da estatização, visto que seriam necessários 435 técnicos judiciários com custo anual de 62 milhões de reais.

Aduziu que para a idealização do plano de estatização das 105 unidades judiciais paranaenses e de sua execução, sem o comprometimento da saúde financeira do Tribunal, da qualidade e da continuidade na prestação de serviço no primeiro grau de jurisdição, e, ainda, considerando os 04 (quatro) nivelamentos para estatização, segundo o grau de complexidade/dificuldade para estatização, sugeriu-se sua implantação em ETAPAS REGIONALIZADAS, a serem gradativamente introduzidas, conforme o grau de complexidade para estatização, sem prejudicar a continuidade das etapas anteriores, que terão prosseguimento em paralelo. Ressalvou que as 4 (quatro) categorias estão organizadas segundo o grau de complexidade/dificuldade da estatização em razão das variáveis apontadas, exprimível na estimativa de meses necessários a efetivação do processo de estatização.

Os graus vão do menos complexo ao mais complexo na seguinte ordem: (a) nível 1 - 3 meses, (b) nível 2 - 6 meses, (c) nível 3 - 9 meses e (d) nível 4 - 12 meses. Acrescentou que a realização do projeto em etapas regionais permite a adequação do plano ao estudo orçamentário a ser desenvolvido pela Secretaria do Tribunal, para projeção do número de serventias anuais a serem estatizadas e apresentação a este Conselho dos demonstrativos financeiros correlatos ao cronograma de implantação, conforme determinado no presente PCA. Em assim sendo, ciente dos esforços que estão sendo empreendidos pelo Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, determinei sua intimação para que, em 30 dias, informasse o prazo necessário para apresentação do cronograma da implantação do plano de estatização. 

Solicitei, após, parecer do Departamento de Acompanhamento Orçamentário, que juntou manifestação no ID 4353283. 

Depois os autos foram à Presidência que se manifestou no sentido do retorno à minha relatoria.

É o relatório. 

Conselho Nacional de Justiça

VOTO

Trata-se de Procedimento de Controle Administrativo definitivamente julgado pelo Plenário do Conselho Nacional de Justiça, em que se decidiu por determinar ao Tribunal de Justiça do Estado do Paraná – TJPR a adoção de providências para a estatização das serventias judiciais, exercidas em caráter privado, cuja titularidade tenha sido concedida, por qualquer modo ou forma, após 5.10.1988.

O Conselho Nacional de Justiça (CNJ), em 14/09/2010, julgou o Procedimento de Controle Administrativo nº 0002363-72.2009.2.00.0000 com a declaração de invalidade dos concursos paranaenses destinados a selecionar candidatos para assumir, em caráter privado, a titularidade de cartórios judiciais, após a promulgação da Constituição Federal (05 de outubro de 1998), em razão de afronta ao art. 31 do ADCT.

Em razão do resultado do julgamento, o CNJ determinou ao Tribunal de Justiça do Estado do Paraná a apresentação de plano e cronograma de implementação para a estatização das varas judiciais contaminadas pela inconstitucionalidade, juntamente com os demonstrativos financeiros pertinentes. A referida decisão foi objeto do Mandado de Segurança nº 28.495 perante o Colendo Supremo Tribunal Federal, impetrado pela Associação dos Serventuários da Justiça do Estado do Paraná (ASSEJEPAR), no qual em 14/10/2010 foi deferida liminar para suspender o cumprimento das medidas determinadas pelo CNJ.

Após quase uma década, em 13/11/2008, houve a denegação da segurança do MS 28.495 e a consequente revogação da liminar, com o trânsito em julgado apenas recentemente, em 06/06/2019, quando retomado o curso do PCA 2363-72.2009.

Diante disso, solicitei informações atualizadas sobre o cumprimento da decisão plenário do CNJ.

Contatou-se, nestes autos, que o TJPR vem adotando medidas para sistematizar e organizar a implantação do projeto de estatização das unidades judiciais privatizadas no Estado do Paraná.

Mediante documento ID. 3687082, o Gestor na Execução dos Atos de Estatização das Serventias Judiciais apresentou relatório das providências adotadas pelo Tribunal de Justiça até julho/2019, dentre as quais destaca-se a aprovação pelo Órgão Especial, da Resolução 236/2019, que estabelece as regras para processo de estatização das serventias judiciais.

Também informa a estatização de 80 (oitenta) unidades judiciais no período 2010-2019, montante superior a 10% (dez por cento) do total de cartórios judiciais no Paraná (750 unidades).

Em expediente datado de 19/02/2021 (ID 4264735), o Presidente do Tribunal propôs ao CNJ a aprovação de projeto de estatização das unidades judiciais em um prazo de dez anos, a contar de 31 de dezembro de 2021.

Justifica o pedido em face da necessidade de nomeação/relotação de 639 (seiscentos e trinta e nove) servidores, conforme lotação paradigma calculada nos moldes da Resolução 219/CNJ”.

O plano destaca, inicialmente:

Este projeto está voltado à estatização de todas as unidades judiciais paranaenses titularizadas em caráter privado, em cumprimento à Constituição Federal de 1988 (art. 31 ADCT) e ao que foi decidido pelo Conselho Nacional de Justiça (PCA 0002363-72.2009.2.00.0000), marcando o início de um complexo processo de transformação do primeiro grau de jurisdição no Estado do Paraná. Afinal, o empreendimento abrange quase a metade das unidades judiciais em instaladas, implica a transposição de regimes (do privado para o público) e a substituição da força de trabalho, que será reduzida pela metade. Diante da magnitude e do ineditismo da tarefa, somados à necessidade da observância das obrigações de serviço público (continuidade, universalidade, eficiência e modicidade das custas) e à priorização do primeiro grau de jurisdição, o cronograma de estatização está distribuído em um período de 10 anos, necessário para que o orçamento do TJPR possa absorver as despesas inerentes à contratação de 622 servidores projetados como mão de obra necessária a ser alocada em 213 unidades a serem atualmente estatizadas. Também em virtude das limitações impostas pela Lei Complementar 173/2020, que constituem obstáculo, ainda que temporário, significativo à estatização da serventias judiciais do Estado relacionadas neste projeto. Objetivando a racionalização e redução de custos operacionais apresenta-se possível que a estruturação das Unidades a serem estatizadas ocorra de forma regional, adotando-se a divisão por regiões já existente e utilizada por diversos Departamentos do TJPR, conforme definido no Decreto Judiciário 568/2010. Diante do atual cenário fiscal e econômico mundial, a dificuldade para a transposição do regime privado para o público, a necessidade de continuidade da prestação de serviço no primeiro grau sem o comprometimento da saúde financeira do TJPR, é essencial que o processo de estatização ocorra de forma gradual e segura, de modo a manter a saúde financeira do TJPR em equilíbrio com o cumprimento das determinações judiciais. 

Transcrevo, ainda, os seguintes trechos do projeto do TJPR:

No Estado do Paraná existem 749 unidades judiciais, sendo 443 estatizadas e 306 exercidas em caráter privado. Ou seja, a maior parte é estatal. 

(...)

O Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná aprovou, em 14/10/2019, a Resolução 236, que dispõe sobre os procedimentos a serem adotados para a estatização de serventias judiciais, cujos titulares não sejam remunerados pelos cofres públicos (CODJ/PR, art. 1192 ), em observância ao que determina o artigo 31 do ADCT da Constituição da República e o artigo 1º, §5º, do CODJ/PR.

A referida resolução estabelece regras claras e precisas para a formação da base informativa e executória do processo de estatização das serventias judiciais, na medida em que sistematiza até mesmo as atribuições dos Departamentos do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná. Em relação ao ato de unificação de secretarias, previsto no art. 7º da Resolução 236/OE-TJPR, tem-se que a hipótese encontra amparo no art. 4º, § 3º, da Lei Estadual 16.023/2008/PR.

Assim, estima-se a substituição da estrutura de pessoal dessas unidades, que, privadas, contam como o apoio de 2.332 (dois mil, trezentos e trinta e dois) funcionários celetistas, por 1.133 (mil, cento e trinta e três) servidores públicos, conforme número paradigma de servidores calculado pelo NEMOC – Núcleo de Estatística e Monitoramento da Corregedoria. Ou seja, estima-se o funcionamento adequado das unidades estatizadas com a metade da equipe de trabalho existente atualmente.

Para a organização e a ordenação racional dos trabalhos a serem desenvolvidos na estatização, considera-se possível a regionalização do projeto, pelos seguintes motivos: a) necessidade de reestruturação do primeiro grau de jurisdição paranaense, dada a grande quantidade de cartórios judiciais exercidos em caráter privado que devem ser transpostos para o regime estatal, uma vez que estão envolvidas no projeto 306 das 749 serventias judiciais paranaenses; b) substituição da estrutura de pessoal dessas unidades, que, privadas, contam como o apoio de 2.332 (dois mil, trezentos e trinta e dois) funcionários celetistas, que devem ser substituídos por 1.133 (mil, cento e trinta e três) servidores públicos, conforme número paradigma de servidores calculado pelo NEMOC – Núcleo de Estatística e Monitoramento da Corregedoria; c) diversidade de especialidades, de localidades e de realidades estruturais das unidades e das comarcas (física e de pessoal), que exigem planejamentos estratégicos próprios, regionalizados quanto ao meio de melhor satisfazer o interesse público; d) continuidade da eficiência e da qualidade na prestação do serviço cartorário no primeiro grau de jurisdição. Circunstância que deve ser analisada periodicamente e de forma permanentes e que, portanto, que não se limita a estatização da unidade. Pelo contrário, envolve o acompanhamento da situação da unidade mesmo após essa transposição do sistema privado para o público, de sua estrutura física e de pessoal; e) vinculação do projeto de estatização aos pedidos individuais de relotação, com preferência do primeiro em detrimento do segundo, como forma de se manter uma estrutura de pessoal racional e condizente com as necessidades da unidade e da comarca; f) em caso de opção pelo sistema regionalizado, ao Desembargador Gestor-Geral das Estatizações, incumbido de propor ações e estratégias para a promoção da estatização das unidades judiciais paranaenses, competirá: a) supervisionar e coordenar as atividades dos Núcleos Regionais de Estatização; b) organizar o plano de estatização; e c) exercer outras atribuições atinentes à estatização que forem determinadas pelo Desembargador Presidente do TJPR; g) também é possível a descentralização de algumas providências correlatas à estatização com a eventual atuação de Juiz Gestor Regional, indicado pelo Desembargador Gestor da Estatização e designado pelo Presidente, quando necessário, o que permitiria a participação mais ativa dos magistrados locais, interessados nas decisões e ações relacionadas ao projeto de estatização; h) Caso se adote a regionalização e seja designado Juiz Gestor Regional, poderá ser designando um servidor da Comarca-sede para auxiliar na execução dos trabalhos de estatização, organizar o recebimento de documentos e informações relativas ao plano regional de estatização e desempenhar demais atividades de apoio correlatas (...)

Para a idealização do plano de estatização das 213 unidades judiciais paranaenses e de sua execução, sem o comprometimento da saúde financeira do TJPR, da qualidade e da continuidade na prestação de serviço no primeiro grau de jurisdição, e, ainda, considerando o grau de complexidade/dificuldade para estatização, sugere-se a sua implantação em 10 anos, a contar de 31/12/2021, prazo este fixado pela Lei Complementar 173/2020, a qual estabelece o Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus SARSCoV-2 (Covid-19), altera a Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Cumpre lembrar que a Lei Complementar 173/2020 foi editada com o objetivo de instituir uma espécie de "regime fiscal provisório" para enfrentamento à pandemia do novo coronavírus, possibilitando o reequilíbrio das finanças públicas por meio, dentre outras medidas, da imposição de limitações a gastos e vedando a criação de cargos, empregos ou funções, até 31 de dezembro de 2021, à exceção dos casos de reposição, conforme dispõe seu artigo 8º, inciso II e IV. Essa vedação legal e intransponível de gastos que afeta o orçamento e as finanças do Poder Judiciário Paranaense, conjugada ao incerto cenário mundial de retração econômica, ainda indefinido quanto à real extensão dos danos que a pandemia do Covid-19 causou à economia e ao mercado de trabalho, recomendam que o TJPR adote uma agenda cautelosa e realista quanto ao tempo de absorção dessas unidades ao regime estatal. A estatização será conduzida nesses 10 anos e aturá sobre os seguintes grupos de unidades judiciais: GRUPO 1: Distribuidores vacantes (46 unidades). GRUPO 2: Distribuidores vacantes por provimento irregular exercidos em caráter privado e providos na vigência da CF/1988 - (64 unidades). GRUPO 3: Serventias providas por concurso de remoção cujo titular tenha origem estatal (07 sete unidades). GRUPO 4: Cíveis vacantes (20 unidades). 40 GRUPO 5: Escrivanias cíveis vacantes por provimento irregular exercidas em caráter privado e providos na vigência da CF/1988 (83 unidades). A divisão de serventias nesses grupos permite a adequação do plano à lei de responsabilidade fiscal e utiliza para projeção do número de serventias o caso do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul como paradigma (PP 2007.10.00001481-4), em razão de ser o caso mais similar ao enfrentado pelo Estado do Paraná, e, assim, definir como razoável a estatização de, em média, 22 (vinte e duas) unidades judiciais por ano, ensejando um cronograma de 10 (dez) anos para a finalização do projeto atual. Em relação ao orçamento, o Departamento de Planejamento do TJPR prestou a INFORMAÇÃO Nº 5725362 - DPLAN-D-A noticiando que a reversão das custas para os cofres públicos ensejaria um saldo positivo anual de aproximadamente 20 milhões de reais, descontada a despesa de salário com os servidores que seriam necessários para o funcionamento de uma secretaria. Observe-se que esse saldo positivo é apenas considerado e obtido na totalidade das estatizações, ou seja, é projetado para o cenário de estarem estatizadas todas as 213 unidades abarcadas no presente projeto.

(...)

A INFORMAÇÃO Nº 5725362 - DPLAN-D-A considerou, por outro lado, que a contratação de novos 622 servidores, via aprovação em concurso público, para 213 unidades estatizadas colocaria o TJPR acima do limite prudencial.

A par desse cenário local, cumpre destacar que as contas públicas fecharam o ano de 2020 com saldo negativo recorde devido à queda na atividade econômica, e consequentemente na arrecadação, e às despesas extraordinárias necessárias para o enfrentamento da pandemia do novo coronavírus (covid-19). O setor público consolidado, formado por União, estados e municípios, apresentou déficit primário de R$ 702,950 bilhões no ano passado, o pior resultado da série histórica iniciada em dezembro de 2001, e que representa 9,49% do Produto Interno Bruto (PIB, soma de todos os bens e serviços produzidos no país). Os dados estão no relatório das Estatísticas Fiscais10 divulgado no dia 29/01/2021 pelo Banco Central (BC). Essa realidade posta torna prudente que o plano de estatização seja iniciado com cautela e obedeça a um cronograma factível, se possível pelos ofícios distribuidores, cujas funções estão em sua maioria automatizadas e não envolvem diretamente a atividade fim do Poder Judiciário. 

Em síntese, o plano de estatização duraria 10 anos e atuaria sobre os seguintes grupos de unidades judiciais:

GRUPO 1: Distribuidores vacantes (46 unidades).

GRUPO 2: Distribuidores vacantes por provimento irregular exercidos em caráter privado e providos na vigência da CF/1988 - (64 unidades).

GRUPO 3: Serventias providas por concurso de remoção cujo titular tenha origem estatal (07 sete unidades).

GRUPO 4: Cíveis vacantes (20 unidades).

GRUPO 5: Escrivanias cíveis vacantes por provimento irregular exercidas em caráter privado e providos na vigência da CF/1988 (83 unidades).

Diante dessas alegações, requeri parecer do Departamento de Acompanhamento Orçamentário, sobretudo em vista da indicação de grave repercussão no limite prudencial para despesas com pessoal estabelecido na Lei de Responsabilidade Fiscal e o advento da Lei Complementar 173/2020, que veda o provimento de novos cargos até 31 de dezembro de 2021.

Vejamos o teor do parecer lançado pelo Departamento de Acompanhamento Orçamentário deste Conselho (ID4353283):

As novas projeções apresentadas na bem elaborada e detalhada Informação do Departamento de Planejamento mostram que o tribunal atingirá, em 2023, um montante de despesa com pessoal muito próximo do limite prudencial estabelecido na Lei de Responsabilidade Fiscal, embora sem ultrapassá-lo. Observe-se que o impacto decorrente da estatização das serventias, embora significativo, não é o principal responsável pela elevação nas despesas com pessoal e sua aproximação ao limite prudencial. Trata-se de um somatório de despesas previstas, inclusive, de muita significação, a que decorre do atendimento à Resolução CNJ nº 219/2016, com impacto estimado em R$ 107 milhões. Embora as projeções das futuras despesas indiquem que o limite prudencial não será ultrapassado, fica evidenciada uma alta probabilidade de que inviabilizarão eventual revisão geral nos vencimentos dos servidores nos próximos exercícios. O Departamento de Planejamento cita uma série de iniciativas do tribunal com o intuito de reduzir custos e otimizar a utilização da força de trabalho:

1. Unificação de Secretarias Judiciais;

2. Especialização das Unidades Judiciais;

3. Criação da Central de Mandados;

4. Criação da Central de Movimentações Processuais (Lei 20.444/2020);

5. Criação da Unidade Especial de Atuação no 1º Grau de Jurisdição (Lei 20.444/2020);

6. Remodelamento das atividades do distribuidor judicial com sugestão de extinção de ofícios e alocação das atividades remanescentes na Direção do Fórum (SEI 0033340-92.2019.8.16.6000);

7. Projeto de Aperfeiçoamento e Implantação da Calculadora Judicial (SEI 0074115-23.2017.8.16.6000)

8. Redução dos níveis iniciais de vencimento dos cargos do Quadro de Pessoal do Poder Judiciário do Estado do Paraná em 15% (Lei 20.329/2020);

9. Projeto de contratação de servidores por tempo determinado (Projeto de lei Complementar nº 01/2021 em trâmite na Assembleia Legislativa do Estado do Paraná);

10. Terceirização de parcela da força de trabalho.

Essas iniciativas têm o potencial de provocar redução nas despesas com pessoal e são compatíveis com a ideia de alongar o período para o provimento dos cargos decorrentes da estatização das serventias, considerando o efeito indesejado do impacto de uma implementação imediata, somado com outros impactos já previstos, na possibilidade de recomposição da remuneração dos servidores.

Assim, entendemos pertinente a proposição do tribunal em alongar o período de implementação do plano de estatização das serventias.

Ademais, entendemos que é de se recomendar ao tribunal que os demais provimentos de cargos já previstos sejam precedidos de oportuno exame da situação das despesas, evitando-se que variações nas atuais estimativas alterem o quadro atual e inviabilizem os provimentos. Merece maior atenção ainda, eventual estudo para a concessão de revisão geral na remuneração dos servidores, posto que de impacto ainda mais significativo.

É o Parecer.

Observa-se que o parecer orçamentário deste Conselho evidenciou que o tribunal atingirá, em 2023, um montante de despesa com pessoal muito próximo do limite prudencial estabelecido na Lei de Responsabilidade Fiscal. Com isso, o cumprimento diferido da determinação do CNJ é a medida mais prudente, até mesmo em consideração a eventuais cenários de incerteza ou  retração econômica. 

A título de comparação, no Procedimento de Competência de Comissão 1325-59/2008, se acompanhou, até recentemente, o cumprimento da decisão do CNJ que determinou ao TJRS a estatização de 47 serventias judiciais (718967) em 2008. Portanto, mostra-se razoável o prazo requerido para a estatização de 213 serventias - situação ímpar na Justiça deste País.

Pelo exposto, voto pela aprovação do  projeto de estatização das unidades judiciais formulado pelo Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, no prazo de dez anos, a contar de 31/12/2021.

Plenário, data registrada no sistema.

LUIZ FERNANDO TOMASI KEPPEN

Relator

GLFTK/2