Conselho Nacional de Justiça

EMENTA: 

PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. MAGISTRADO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO RIO DE JANEIRO. NÃO COMPROVAÇÃO DE CONDUTAS DEFINIDAS NA PORTARIA. FRAGILIDADE DO CONJUNTO PROBATÓRIO. AUSÊNCIA DE MÁ-FÉ, DOLO ou CULPA GRAVE NA ATUAÇÃO DO REQUERIDO. NÃO APURADO PREJUÍZO. PAD JULGADO IMPROCEDENTE.

1. Da análise do conjunto dos elementos produzidos nos autos, verifica-se que as infrações disciplinares imputadas ao requerido não restaram absolutamente demonstradas por meio de prova robusta, segura e suficiente, produzidas sob o crivo do contraditório, a embasar um decreto condenatório, pois ausente má-fé, dolo ou culpa grave nas condutas identificadas.

2. Ausência de elementos nos autos que aponte dolo, má-fé ou culpa grave na atuação do Magistrado requerido no processo licitatório. Prejuízo não demonstrado  

3. Processo Administrativo Disciplinar julgado improcedente.

 ACÓRDÃO

O Conselho, por unanimidade, decidiu peça absolvição do magistrado, nos termos do voto do Relator. Ausentes, em razão da vacância dos cargos, os representantes da Ordem dos Advogados do Brasil. Presidiu o julgamento o Ministro Dias Toffoli. Plenário, 24 de setembro de 2019. Presentes à sessão os Excelentíssimos Senhores Conselheiros Dias Toffoli, Humberto Martins, Emmanoel Pereira, Iracema Vale, Rubens Canuto Neto, Valtércio de Oliveira, Márcio Schiefler Fontes, Candice Lavocat Galvão Jobim, Luciano Frota, Maria Cristiana Ziouva, Arnaldo Hossepian, Maria Tereza Uille Gomes e Henrique Ávila.

Conselho Nacional de Justiça

1. RELATÓRIO

Trata-se de Processo Administrativo Disciplinar instaurado por decisão do Plenário deste Conselho Nacional de Justiça, proferida na 39ª Sessão Extraordinária, de 9 de maio de 2017, no julgamento da Reclamação Disciplinar nº 0005006-27.2014.2.00.0000 em face do Desembargador Luiz Zveiter, do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro (Id 2195924 e 2183108).

A Reclamação Disciplinar nº 0005006-27.2014.2.00.0000 foi instaurada para apurar irregularidades praticadas na gestão do Magistrado Luiz Zveiter, durante o exercício da Presidência do TRE-RJ, referentes à Concorrência TRE-RJ n. 2/2012 e ao Contrato Administrativo n. 53/2012, cujo objeto era a construção do edifício sede do Tribunal Regional Eleitoral do Estado do Rio de Janeiro. 

A Portaria nº 4, de 30 de maio de 2017, da Presidência deste Conselho Nacional de Justiça, que materializou a instauração do presente PAD, é de seguinte teor (Id 2195935):

O PRESIDENTE DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA

(..)

CONSIDERANDO a existência de indícios de irregularidades em processo licitatório para construção do edifício-sede do Tribunal Regional Eleitoral do Estado do Rio de Janeiro, evidenciadas pelas seguintes condutas imputadas ao magistrado Luiz Zveiter, Desembargador do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, supostamente caracterizadoras de infrações disciplinares:

a) autorização do início de processo licitatório com projeto básico deficiente e sem projeto executivo, permitindo que este fosse elaborado pela contratada posteriormente à assinatura do contrato e concomitantemente à execução da obra, em contrariedade ao disposto no art. 2º, § 2º, b, c/c o art. 5º, caput, da Resolução CNJ n. 114, de 20 de abril de 2010, e no item 6 do Anexo IV da Resolução TSE n. 23.369, de 13 de dezembro de 2011;

b)         homologação da Concorrência n. 2/2012, de grande vulto e complexidade, no valor aproximado de R$ 93.620.000,00 (noventa e três milhões e seiscentos e vinte mil reais), em 9/10/2012, assinando o Contrato n. 53/2012 em 10/10/2012, mesmo ciente:

b.1) da deficiência do projeto básico, inclusive com informações do Tribunal de Contas da União nesse sentido (Representação n. 017.008/2012-3 e Acórdão TCU n. 2.086/2012, n. 2.031 do Processo TRE n. 35.790/2012, referente a deficiências da Concorrência n. 1/2012, que persistiram na Concorrência n. 2/2012);

b.2) da ausência do projeto executivo (fl. 3.264 do Processo TRE n. 35.790/2012), em desconformidade com o disposto no art. 2º, § 2º, b, c/c o art. 5º, caput, da Resolução CNJ n. 114/2010; e

b.3)      da existência dos Pareceres n. 93/2012 e 133/2012 do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN), desfavoráveis à construção de edificação com altura de 60 metros, já que havia limitação a 18 metros para obra naquela localidade (lote lindeiro com prédio histórico tombado);

c)         permissão do início da obra para o dia 26/10/2012, sem autorização do IPHAN (autorização de intervenção) para a execução e aprovação do projeto executivo:

c.1)      em desconformidade com os arts. 4º e 7º, § 2º, IV, e 23 da Portaria IPHAN n. 420, de 22 de dezembro de 2010;

c.2) em descumprimento do termo de compromisso firmado entre o TRE e o IPHAN, assinado pelo próprio Desembargador LUIZ ZVEITER no mesmo mês de outubro, no qual se comprometia a submeter o projeto executivo ao IPHAN previamente ao início da obra;

c.3) em descumprimento do previsto na licença de obras emitida pela Prefeitura do Rio de Janeiro (fls. 228/230 do Processo TRE n. 182.547/2013);

d) aprovação, em 14/11/2012, da alteração do projeto arquitetônico da sede do TRE-RJ para só então atender às exigências contidas na Resolução CNJ n. 114/2010 e às exigências da CET-RIO (previstas como restrição para início das obras na licença emitida pela prefeitura);

CONSIDERANDO a decisão tomada pelo Plenário do Conselho Nacional de Justiça no julgamento da Reclamação Disciplinar n. 0005006-27.2014.2.00.0000, na 39ª Sessão Extraordinária, realizada no dia 9/5/2017.

RESOLVE:

Art. 1º Instaurar processo administrativo disciplinar em desfavor do magistrado Luiz Zveiter, Desembargador do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, para apurar eventual violação, em tese, dos arts. 2º, 24 e 30 do Código de Ética da Magistratura Nacional; 35, I, VII e VIII, da Lei Complementar n. 35/1979 (LOMAN); 10, VIII, primeira parte, e XI, e 11, I e II, da Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa), em razão dos fatos descritos na Reclamação Disciplinar n. 0005006-27.2014.2.00.0000, supostamente praticados pelo aludido magistrado.

Art. 2º Determinar que a Secretaria do CNJ dê ciência ao Presidente do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro da decisão tomada pelo Conselho Nacional de Justiça e da abertura de processo administrativo disciplinar objeto desta portaria.

Art. 3º Determinar a livre distribuição do processo administrativo disciplinar entre os Conselheiros, nos termos do art. 74 do RICN

Ministra CARMEN LÚCIA

Presidente

Intimada a Procuradoria-Geral da República, na forma estabelecida no artigo 16 da Resolução nº 135/2011 do CNJ, para melhor instrução do feito requereu i) a expedição de ofício ao Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro para que preste informações acerca da existência de procedimento cível em que o Desembargador Luiz Zveiter figure no polo passivo, destinado a apurar atos de improbidade relacionados à obra de construção do edifício-sede do Tribunal Regional Eleitoral do Rio de Janeiro, e, em caso positivo, encaminhe cópia integral digitalizada dos respectivos autos; ii) b)      a expedição de ofício ao Tribunal Regional Eleitoral do Estado do Rio de Janeiro para que preste informações a respeito da apuração das condutas dos seguintes servidores do TJRJ (detentores de cargos comissionados no TRE-RJ durante a gestão do Desembargador Luiz Zveiter no biênio 2011-2013, cuja apuração se deu a partir dos fatos descritos na Reclamação Disciplinar 0005006-27.2014.2.00.0000): Regina Célia Hickman Domenici, Helga Pitthan, Luiz Cláudio Regaço, Cláudia Pires Meirelles e Sérgio Brandão da Silva, com o encaminhamento de cópia digitalizada de depoimentos, relatórios e decisões constantes nos respectivos feitos; iii) a expedição de ofício ao Corregedor Nacional de Justiça solicitando informações a respeito da Reclamação Disciplinar 0000668-39.2016.2.00.0000, instaurada contra a Desembargadora aposentada do TJRJ Letícia de Farias Sardas, Vice-Presidente do TRE-RJ durante gestão do Desembargador Luiz Zveiter (assumindo a Presidência no período de 31/01/2013 a 27/11/2013), originada a partir do desmembramento da Reclamação Disciplinar 0005006-27.2014.2.00.0000; iv) a oitiva das testemunhas Bernardo Moreira Garcez Neto, Letícia de Farias Sardas, Henrique Marinho, Gabriel Mosquera Lopez, Maria Cristina Vereza Lodi, Regina Célia Muniz da Silva Hickman Domenici, Josimeire Fernandes e Aline Abreu Pessanha  (Id 2207735).

O Magistrado requerido, notificado de acordo com o que estabelece o artigo 17, caput, da Resolução nº 135/2011, apresentou as razões de defesa prévia (Id 2236884). Em sua manifestação, além de requerer a oitiva de testemunhas, pugnou pela improcedência do presente PAD.

Durante a instrução, foi designada a audiência de oitiva das testemunhas arroladas pelo Ministério Público e pelo Magistrado requerido, que foram realizadas na Seção Judiciária do Rio de Janeiro e na sede do Conselho Nacional de Justiça^[1].

Após a inquirição das testemunhas, foi determinada a intimação das partes para que pleiteassem a produção de provas necessárias para completa elucidação dos fatos ora apurados (Id 3628634).

O Ministério Público Federal e a defesa do Magistrado requerido informaram o não interesse na produção de diligências complementares no presente PAD (Id 3647665).

Encerrada a fase de oitiva de testemunhas e produção de provas, o interrogatório do Magistrado requerido foi realizado na data de 18 de junho de 2019 (Id 3672550 a 3672551).

Finalizada a instrução do Processo Administrativo Disciplinar, o Ministério Público Federal e o requerido foram intimados para manifestação e apresentação de razões finais, o que se efetivou nas datas de 12 de agosto de 2019 e 4 de setembro de 2019, respectivamente (Id 3716456 e Id 3741870).

Em alegações finais, o Ministério Público Federal manifestou-se pela procedência do procedimento administrativo disciplinar, pugnando pela aplicação da sanção de disponibilidade ao Desembargador Luiz Zveiter. Em síntese, o MPF considerou que o arcabouço probatório permite concluir pela responsabilidade do magistrado quanto aos fatos apurados.

A defesa do Magistrado requerido, após a manifestação do Ministério Público Federal, apresentou alegações finais. Em suas razões, pugnou pela improcedência das acusações e o consequente arquivamento do PAD (Id 3741872).

É o Relatório.

Conselho Nacional de Justiça

VOTO

2.2. NO MÉRITO

2.2.1. Efetivamente, as provas coligidas são suficientes para a perfeita compreensão dos fatos e se revelam aptas a alicerçar o voto que será agora prolatado.

2.2.2. A Portaria nº 4, de 30 de maio de 2017, da Presidência deste CNJ, que inaugurou o presente PAD, registra, como apontado no relatório, que o presente Processo Administrativo Disciplinar fora instaurado contra o Magistrado Luiz Zveiter, integrante do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, para apuração de eventuais infrações aos arts. 2º, 24 e 30 do Código de Ética da Magistratura Nacional[1]; 35, I, VII e VIII, da Lei Complementar n. 35/1979[2] (LOMAN).

É dos autos que a Reclamação Disciplinar nº 0005006-27.2014.2.00.0000, que deu origem à instauração do presente Processo Administrativo Disciplinar, foi apresentada por Bernardo Moreira Garcez Neto, Desembargador Presidente do TRE/RJ (2013 – 2015), para apurar irregularidades praticadas na gestão do Magistrado Luiz Zveiter, durante o exercício da Presidência do TRE-RJ, referentes à Concorrência TRE-RJ n. 2/2012 e ao Contrato Administrativo n. 53/2012, cujo objeto era a construção do edifício sede do Tribunal Regional Eleitoral do Estado do Rio de Janeiro.

De acordo com os documentos constantes nos autos, o mote para construção da nova sede do TRE/RJ, era a situação precária em que se encontrava a infraestrutura física da Corte Eleitoral local. A sede do TRE/RJ é constituída por edifícios contíguos, primariamente planejados para destinação residencial, sendo edifícios cedidos pelo INSS ao Tribunal no ano de 1995.

Desde então, os edifícios passaram por inúmeras reformas nos, sem que atendessem as necessidades do Tribunal, especialmente a ausência de espaço para acomodação das atividades rotineiras das unidades de direção e para as estruturas especificas de cada pleito eleitoral.

Além disso, os autos apontam que o INSS, proprietário do imóvel, solicitou a desocupação dos edifícios, uma vez que era de interesse da Autarquia federal a disponibilização do imóvel à leilão público, aberto à participação de novos investidores (Id 2236829).

Portanto, diante dessas condições, o Plenário do TRE/RJ aprovou, por unanimidade,[3] a Resolução n° 809/2012, na qual estabelecia como prioritária sobre qualquer outra obra a construção da nova sede do Tribunal Regional Eleitoral do Rio de Janeiro[4].

2.2.3. Feito esse breve resumo, cumpre agora analisar as condutas do Magistrado requerido.

2.3. AUTORIZAÇÃO DO INÍCIO DE PROJETO LICITATÓRIO COM A HOMOLOGAÇÃO DA CONCORRÊNCIA N. 2/2012 E ASSINATURA DO CONTRATO N. 53/2012, MESMO CIENTE:

2.3.1. DA DEFICIÊNCIA DO PROJETO BÁSICO.

Imputa-se ao Magistrado Luiz Zveiter, mesmo ciente da deficiência do projeto básico e com informações do Tribunal de Contas da União – TCU nesse sentido, ter autorizado o início de projeto licitatório com a homologação do edital de concorrência n. 2/2012 e assinatura do contrato n. 53/2012.

Inicialmente, é importante esclarecer que, anterior a homologação do edital de concorrência n. 2/2012, o TRE/RJ lançou o edital de concorrência n. 1/2012 para contratação da execução das obras de construção do edifício-sede daquele órgão.

Ocorre que o referido edital foi objeto da fiscalização empreendida pelo TCU, no qual, em razão de indícios de irregularidades, entre eles, a deficiência do projeto básico, determinou a suspensão cautelar da concorrência n. 01/2012.

Ato contínuo, o Magistrado requerido, então Presidente do TRE/RJ, e considerando a decisão do TCU, bem ainda o parecer 67/2012 da Secretaria de Controle Interno e Auditoria da Corte eleitoral, anulou a concorrência n. 01/2012 e determinou que fossem adotadas as medidas necessárias para sanar as inconsistências apontadas pelo TCU (Id 2195462 págs. 40, 41 e 45).

Outrossim, o Magistrado requerido informou ao TCU que o novo edital atenderia rigorosamente os apontamentos lançados pela Corte de contas (Id 2195462, pág. 71).

Em sua linha de defesa[5], no tocante ao novo procedimento licitatório aqui escrutinado, o requerido afirma que todos os atos administrativos por ele praticados basearam-se em manifestações técnicas dos órgãos internos competentes. Aduz que vários documentos atestaram a higidez da fase interna do processo licitatório para contratação da obra de construção da sede do Tribunal.

Sustenta que, na fase interna da licitação para contratar uma obra pública, cabe ao presidente, como membro da administração superior, o dever de supervisão administrativa, uma vez que é impossível cuidar de tarefas típicas de execução.

Afirma que para avaliar a consistência técnica e administrativa de um projeto básico de uma obra civil de engenharia, é necessário confiar no trabalho de arquitetos, engenheiros e gestores investidos de habilitação profissional e de competência jurídica para desempenhar tal atribuição.

Nesse sentido, assevera que diante de tantos pareceres técnicos fundamentados e convergentes no sentido da higidez do projeto básico, “como pode o então Presidente do Tribunal ser punido disciplinarmente por supostas falhas técnicas que sequer foram levadas a seu conhecimento...”.

Por fim, afirma que não pode ser punido pela qualidade de um projeto básico reiteradamente discutida e aprovada pelo quadro técnico de engenharia que compunha o tribunal.

Pois bem, conforme será exposto, entendo que essa imputação não encontra o suficiente amparo nos elementos de prova colhidos neste processo administrativo disciplinar, a começar pelo ato administrativo praticado pelo Magistrado requerido, que veio fundamentado em pareceres técnicos consistentes e que acarretou o início do projeto licitatório com a homologação da concorrência n. 2/2012 e, consequentemente, a assinatura do contrato n. 53/2012.

Com efeito, verifica-se do exame dos autos que o Magistrado requerido autorizou o prosseguimento do processo licitatório após a confirmação de 03 (três) diferentes órgãos técnicos internos do TRE/RJ (Coordenadoria de Manutenção e Obras, Secretaria de Controle Interno e Assessoria Jurídica), no sentido de que o novo projeto básico sanaria os vícios apontados pelo TCU (Id 2236835 a 2236836 e Id 2195889). Tais avaliações técnicas foram lançadas quando da nova versão do Projeto Básico realizado pelo Tribunal, após revisão do procedimento inicial (o primeiro, que restou anulado), que foi objeto de apontamentos pelo TCU (Representação TC 017.008/2012-3).

Nesse sentido, o memorando técnico assinado pelo engenheiro civil Jhonny Chalréo Junior, integrante da Coordenadoria de Manutenção e Obras do TRE/RJ, no qual afirma que o projeto básico está tecnicamente correto e adequado (Id 2236835, pág. 2).

No mesmo sentido foi o parecer da Secretaria de Controle Interno e Auditoria da Corte Eleitoral Fluminense (Id 2195889, pág. 8-9):

(...)

Assim, na presente análise, foi verificada a existência de peças mínimas que devem integrar o projeto básico para construção da nova sede do TRE-RJ de acordo com as prescrições da OT 01-2016 IBRAOP (...)

Nestes termos, verificou-se que os documentos relacionados foram elaborados e acostados aos autos pela unidade competente, apresentando, sempre que cabível, o desenho, as especificações e o memorial descritivo.

Em contato realizado junto ao setor técnico, foi esclarecido que na presente edificação não há projeto de paisagismo, tampouco projeto de terraplanagem, considerando as características do terreno.

Logo, considerando a presença de conteúdo mínimo necessário, o projeto básico é formalmente aderente às diretrizes traçadas pelo Item 06 da OT 01-2016 IBRAOP.

Não há que se falar, portanto, em ocorrência de falha funcional por parte do requerido na valoração de detalhes do projeto básico, uma vez que diferentes órgãos técnicos validaram sua adequação, em cumprimentos às exigências solicitadas pela Corte de Contas da União.

Ou seja, diante de pareceres técnicos bem fundamentados, opinando pela regularidade do procedimento licitatório, notadamente a adequação do projeto básico, no meu sentir, é indene de dúvidas que ao consultar o corpo técnico do Tribunal, o requerido comportou-se com o cuidado necessário esperado para o Presidente do Tribunal procedendo, nesta ocasião, como supervisor administrativo.

Além disso, relevante registrar  que, após o Magistrado requerido informar ao TCU da anulação do edital n. 1/2012 e que o novo edital atenderia rigorosamente os apontamentos lançados pela Corte de contas, o Plenário do TCU i) determinou a revogação da medida cautelar determinada, em face de sua perda de objeto; ii) ordenou que a Secretaria de Fiscalização de Obras acompanhasse a publicação do novo edital para a construção da sede do TRE/RJ e que representasse ao TCU, caso necessário (Id 2195490).

E os autos revelam que, após a publicação de novo edital (edital n. 2/2012) para a construção da sede do TRE/RJ, não houve qualquer medida por parte do TCU no sentido de suspender ou anular o segundo edital em razão de representação da Secretaria de Fiscalização de Obras do próprio Tribunal de Contas.

Quer dizer, as adequações realizadas no projeto básico pelo corpo técnico do TRE/RJ, e que fundamentaram a decisão de lançar o edital n. 2/2012, foram satisfatórias perante o olhar técnico do TCU.

 Portanto, em relação a essa imputação, conclui-se que, após a apuração aqui tramitada não foi possível identificar qualquer conduta praticada pelo Magistrado requerido que mereça controle disciplinar por parte deste Conselho Nacional de Justiça.

2.3.2. DA AUSÊNCIA DE PROJETO EXECUTIVO.

Atribui-se ao Magistrado requerido, mesmo ciente da ausência do projeto executivo, ter autorizado o prosseguimento do procedimento licitatório em desconformidade a Resolução CNJ n. 114/2010.

Em seus argumentos de defesa, o requerido afirma que a Lei 8.666/93 (Lei de Licitações) autoriza expressamente a elaboração do projeto executivo concomitantemente à execução da obras, desde que autorizado pela Administração[6].

Alega, por sua vez, que o Plenário do TRE/RJ ao aprovar, por unanimidade, a Resolução n° 809/2012, que estabeleceu como prioritária sobre qualquer outra obra a construção da nova sede do Tribunal, e amparado pela Lei de Licitações, deliberou também que o projeto executivo poderia ser desenvolvido concomitantemente com a execução da obra, desde que autorizado pela Administração[7].

Sustenta, também, que esse item não passou despercebido pelo quadro técnico do egrégio Tribunal Regional Eleitoral fluminense, que se pronunciou em diversos pareceres técnicos pela possibilidade da elaboração do projeto executivo durante a execução da obra.

Aduz, por fim, que o Conselho Nacional de Justiça não pode punir o requerido por ter agido em estrito cumprimento da lei.

Inicialmente, revela-se cristalino que o magistrado Requerido, no que guarda relação ao Projeto Executivo da obra, desatendeu o comando contido no artigo 2., parágrafo 2. Letra “b”, parte final, da Resolução 114 de 210 deste Conselho Nacional de Justiça, que estabelece os requisitos necessários para a “realização” de obra de responsabilidade do Poder Judiciário, na perspectiva literal do comando consagrado no normativo. E, sem dúvida, seria de cautela aguardar a elaboração do projeto exigido.

Porém, a postura arrojada, até mesmo imprudente, se viu amparada na legislação de regência, bem como na Resolução aprovada pela Corte Eleitoral que presidia, tudo em razão da precariedade das instalações onde funcionava aquela unidade judiciária, algo repetido pelas testemunhas ouvidas no curso da instrução.

Além disso, a elaboração do projeto executivo durante a execução da obra também se mostrou algo cabível, pois fundamentado em pareceres técnicos, em especial o memorando técnico assinado pelo engenheiro civil Johnny Chalréo Junior, além dos pareceres da então Assessora Jurídica da Diretoria-Geral do TRE-RJ, Flávia Paes Leme, e o do então Secretário de Controle Interno e Auditoria, Eduardo Scozzieiro[8], que opinaram pela  possibilidade de elaboração do projeto executivo durante a execução da obra, em conformidade com a Lei Geral de Licitações e a Resolução n. 809/2012, aprovada pelo Pleno do TRE/RJ.

Portanto, mais uma vez, não há que se falar em ocorrência de grave falta funcional pelo requerido, ao permitir que a elaboração do projeto executivo fosse concomitante à execução da obra, sobretudo quando diferentes órgãos técnicos do Tribunal, com pareceres técnicos, opinaram por tal possibilidade.

Além disso, vale lembrar que, não obstante a Resolução do CNJ[9] transpareça cogência em seu comando, a Lei de Licitações (Lei 8.666/93) possibilita que o projeto executivo possa ser realizado em concomitância com a obra, dispositivo comportado pela Resolução n. 809/2012, aprovada pelo Plenário do TRE/RJ.

Nesse sentido, merecem prosperar as razões de defesa do requerido quando afirma que agiu em estrito cumprimento da lei, pois haviam normativos legais que permitiam a elaboração do projeto executivo concomitante com a obra.

Outrossim, da análise dos autos, de relevo destacar o parecer do Secretário de Controle Interno do TRE/RJ que, além de fundamentar sua decisão com base na Lei de Licitações e na Resolução do TRE/RJ, ele também se apoiou no manual de obras públicas editado pelo TCU, que também indica a possibilidade de realização do projeto executivo em conjunto com a obra (Id 2195889, pág. 5-15). Veja-se:

“Na publicação técnica "Obras Públicas", editada pelo Tribunal de Contas da União, o item 5.3 trata a questão do Projeto Executivo com a seguinte orientação:

A Lei n° 8.666/1993 estabelece que o projeto executivo seja elaborado após a conclusão do projeto básico e previamente à execução da obra, mas, excepcionalmente, permite que ele seja desenvolvido concomitantemente à realização do empreendimento. Nesse caso, deve haver autorização expressa da Administração. ”

Como se vê, não há como imputar qualquer tipo de prática irregular ao Magistrado requerido uma vez que sua decisão foi fundamentada em elementos consistentes, inclusive fazendo referência as boas práticas recomendadas pelo TCU, órgão que tem importante papel na fiscalização das obras públicas no país.

Anote-se, contudo, infração disciplinar haveria se o requerido contrariasse as orientações de seu corpo técnico, sem justificativa adequada.

Por derradeiro, é importante destacar que a elaboração do projeto executivo em concomitância à obra não trouxe qualquer tipo prejuízo ou risco para a construção. Nesse sentido, cito o parecer[10] da Secretaria de Fiscalização de Obras do TCU que, após inspeção realizada na obra, em outubro de 2013, disse que “a despeito de terem sido verificadas pequenas inconsistências que necessitam ser ajustadas, a quantidade de informações dos referidos projetos permitia a execução da obra com razoável grau de controle ...”

Por essas razões expostas, em relação à presente imputação, não vislumbro qualquer irregularidade praticada pelo requerido.

2.3.3. DA EXISTÊNCIA DOS PARECERES N. 93/2012 E 133/2012 DO INSTITUTO DO PATRIMÔNIO HISTÓRICO E ARTÍSTICO NACIONAL (IPHAN), DESFAVORÁVEIS À CONSTRUÇÃO DE EDIFICAÇÃO COM ALTURA DE 60 METROS, JÁ QUE HAVIA LIMITAÇÃO A 18 METROS PARA OBRA NAQUELA LOCALIDADE.

Imputa-se ao Magistrado requerido ter autorizado a continuidade do processo licitatório, mesmo ciente da existência de Pareceres do IPHAN desfavoráveis à construção da sede do TRE/RJ com altura de 60 (sessenta) metros, posto que havia limitação a 18 (dezoito) metros para a realização de obra naquele local.   

Explica-se: inicialmente, os pareceres elaborados pela Coordenadoria Técnica do IPHAN são oriundos de uma consulta e um pedido de reconsideração feitos pela Secretaria de Administração do TRE/RJ, cujo o objetivo era a construção de nova sede do Tribunal (Id 2195888).

O entendimento do IPHAN, exarado nos referidos pareceres, dizia respeito à volumetria. E considerando a preservação do bem tombado (Hospital São Francisco), a altura máxima permitida para aquela localidade correspondia a 18 (dezoito) metros. E projeto apresentado pelo Tribunal previa altura máxima de 60 (sessenta) metros.

Pois bem, em sua linha defesa, o Magistrado requerido afirma, em síntese, que o entendimento dos pareceres foi ultrapassado após reunião havida entre as equipes técnicas do TRE/RJ e do IPHAN, com a presença da arquiteta autora dos pareceres, bem como da Sra. Maria Cristina Vereza Lodi, Superintendente do IPHAN.

Assiste razão ao requerido.

O exame dos autos revela que, de fato, diante dos pareceres exarados pelo IPHAN, houve adequações na proposta do TRE/RJ, no sentido de colaborar com a melhoria das condições urbanas no entorno do bem tombado, como p. ex: as condições de acessibilidade, do espaço urbano, de permeabilidade do bem tombado, bem como a contribuição com a sua restauração, o que permitiu a aprovação, pelo IPHAN, da volumetria sugerida pelo TRE (Id 2195888). Nesse sentido, foi o Termo de Compromisso celebrado entre o TRE/RJ e o IPHAN (Id 2195910). Destaque-se que a testemunha Maria Cristina Vereza Lodi, então Superintendente do IPHAN no Estado do Rio de Janeiro, afirmou em seu depoimento que, após receber o projeto do TJRJ que envolvia interesse de bem tombado, emitiu parecer técnico “pela aprovação com exigências”, portanto condicionada. A testemunha soube, posteriormente após sua saída do órgão, que as exigências não foram atendidas pelo Tribunal, razão pela qual a obra foi embargada (Id nº 3498140 e seguintes). Mas de relevo destacar que, segundo a testemunha, o IPHAN não tem a função de autorizar o início de obras, atribuição que compete ao órgão municipal.

Ou seja, no processo de evolução das tratativas, não restou dúvida que o IPHAN aprovou a volumetria sugerida, com o compromisso de que o Tribunal contribuiria com as melhorias das condições urbanas no entorno do bem tombado.

Portanto, cai por terra a imputação de que a obra foi levada adiante em absoluta contrariedade ao estabelecido pelo órgão federal regulador – IPHAN.

2.4. PERMISSÃO PARA O INÍCIO DA OBRA NA DATA DE 26.10.2012 SEM AUTORIZAÇÃO DO IPHAN EM RELAÇÃO À APROVAÇÃO DO PROJETO EXECUTIVO I) EM DESCONFORMIDADE COM A PORTARIA IPHAN N. 420/2010; II) EM DESCUMPRIMENTO AO PREVISTO NA LICENÇA DE OBRAS EMITIDA PELA PREFEITURA DO RIO DE JANEIRO; III) EM DESCUMPRIMENTO AO TERMO DE COMPROMISSO FIRMADO ENTRE O TRE/RJ E O IPHAN.

Atribui-se ao requerido ter permitido o início da obra sem autorização do IPHAN, no que diz respeito à aprovação do projeto executivo, isso em desconformidade ao normativo legal do IPHAN, ao termo de compromisso firmado entre os órgãos e à licença de obras expedida pela Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro.

Inicialmente, é dos autos que o IPHAN aprovou o projeto de construção da nova sede do TRE na data de 19.10.2012, condicionado o início das obras à apresentação/aprovação do IPHAN do projeto executivo de construção, nos termos da Portaria IPHAN n. 420/2010. Nesse sentido, o TRE e o IPHAN firmaram um Termo de Compromisso, como forma de institucionalizar a obrigação assumida (Id 2195888 e Id 2195910).

E na data de 24.10.2012, a Prefeitura do Rio de Janeiro expediu a licença de obras para construção da nova sede do TRE/RJ e, consequentemente, na data de 26.10.2012, foi iniciada a obra de construção do edifício (Id 2195397).

Em suas razões de defesa (Id nº 2236884 e seguintes), o Magistrado requerido afirma, em síntese, que ao contrário do que consta na portaria de acusação, a submissão do projeto executivo ao IPHAN não constava como restrição ao início da obra pela Licença de Obras emitida pela Prefeitura, razão pela qual foi permitido o início da obra (Parecer da Assessoria Jurídica da Diretoria Geral do TRE/RJ, que aprovou a minuta do segundo edital e seus anexos e opinou pelo prosseguimento do feito – Id nº 2195476, pág. 81-83).

Sustenta que o IPHAN aprovou o projeto, na medida em que autorizou procedimentos técnicos de escavação e monitoramento. Nesse sentido cita documentos referentes ao cumprimento das metas estabelecidas no ajuste de condutas, fazendo menção a reunião de trabalho entre os quadros técnicos de ambos os órgãos (Informação nº 277/2013 da Coordenadoria Técnica do IPHAN/RJ – Id nº 2195659, pág. 64-65).

Por fim, aduz que a alegação de que teria havido desrespeito do Tribunal Regional Eleitoral do Rio de Janeiro com o IPHAN é absolutamente incompatível com os elementos dos autos, que demonstram uma atuação cooperativa de boa-fé entre as instituições.

Pois bem.

(I) No que se refere à imputação de que o requerido tenha dado início à obra em desconformidade com a Portaria n. 420/2010 do IPHAN[11], entendo que, não obstante a norma do IPHAN também transpareça cogência no sentido de que o projeto executivo deve ser aprovado antes do início da obra, não me parece fundado imputar qualquer responsabilidade funcional ao Magistrado requerido.

Pois, conforme consignado no tópico 2.3.2, a Lei de Licitações e a Resolução n. 809/2012 (aprovada pelo Plenário do TRE/RJ) permitiam que o projeto executivo fosse desenvolvido em concomitância à obra.

Desse modo, verifica-se que o requerido agiu em absoluto cumprimento da lei, na medida em que haviam dispositivos legais que permitiam a elaboração do projeto executivo em conjunto com a obra. Isto é, sem a necessidade, naquele momento, de sujeição do projeto executivo para aprovação do IPHAN.

Anote-se, pois de revelo, e em abono ao afirmado de que requerido agiu em cumprimento às normas legais, verifica-se do exame da licença de obras emitida pela Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro – documento imprescindível para o início das obras – que a submissão do projeto executivo ao IPHAN não constava como restrição ao início da obra (Id 2195397).

 Revela-se, ainda, conforme também destacado no tópico 2.3.2, que o desenvolvimento do projeto executivo em concomitância com a obra (projeto executivo sem aprovação pelo IPHAN) não trouxe qualquer tipo prejuízo ou risco para o início construção, consoante parecer da Secretaria de Fiscalização de Obras do TCU, em inspeção realizada no mês de outubro de 2013 (Parecer nº 52/2012 – Id nº 2195889, pág. 5-15).

Outrossim, também no que diz respeito ao desenvolvimento do projeto executivo em concomitância à obra, denota-se dos autos que a própria autarquia federal, em resposta ao TRE, que lhe havia encaminhado documentação técnica referente à construção, atestou a segurança/regularidade da obra, notadamente em relação ao bem tombado, uma vez que não se opôs aos procedimentos técnicos de escavação e de monitoramento do bem tombado (Id 2195659, pág. 67).

 (II) Em relação à imputação de que o requerido teria descumprido o previsto na licença de obras emitida pela Prefeitura do Rio de Janeiro, verifica-se do exame dos autos, notadamente a licença de obras expedida pela Prefeitura, que não houve qualquer descumprimento ao previsto na licença por parte do Magistrado requerido, na medida em que a submissão do projeto executivo ao IPHAN não constava como restrição ao início da obra (Id 2195397).

Portanto, também não há que se falar em ocorrência de falta funcional pelo requerido.

(III) Por fim, no que diz respeito à acusação de descumprimento do termo de compromisso firmado entre o TRE/RJ e o IPHAN, verifica-se que, após atenta análise dos documentos que instruem os autos, não há elemento de convicção que assegure a prática de ato infracional por parte do requerido

De fato, as informações dos autos dão conta que o requerido não submeteu previamente ao IPHAN o projeto executivo para construção do edifício, conforme ajustado.

Entretanto, consoante já apontado, o ordenamento legal confere a possibilidade do projeto executivo ser elaborado/desenvolvido ao longo da obra. Portanto, embora imprudente a conduta do Magistrado, pois descumpriu o ajustado, pois havia um compromisso firmado, algo de todo censurável, não autoriza qualquer das punições previstas em desfavor do requerido, Desembargador do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, uma vez que não houve consequência gravosa fruto de tal prática – prejuízo ou risco para o início construção, bem como para o bem tombado, porquanto o TCU e o IPHAN atestaram a segurança/regularidade da edificação.

Os autos revelam ainda que, na data de 05.03.2013, a Secretaria de Administração do Tribunal TRE, em cumprimento ao acordo firmado, encaminhou documentação técnica para análise do IPHAN (Id 2195415, págs. 3-42).

E em resposta, datada do mês de junho de 2013 (8 meses após o início da obra), e após o recebimento da documentação encaminhada, o IPHAN solicitou ao TRE o cumprimento de algumas metas estabelecidas no Termo de Compromisso firmado, entre elas, o envio do projeto executivo, contando com detalhamento das galerias, da rua projetada, acessos, grades e calçadas (Id 2195415, págs. 49-50).

A documentação acostada aos autos aponta que, após diversas reuniões de trabalho entre as equipes técnicas de ambos os órgãos, a Diretoria Geral do TRE, em cumprimento as metas estabelecidas no Termo de Compromisso, encaminhou, na data de 14.08.2013, o projeto executivo com detalhamento das galerias, da rua projetada, acessos, grades e calçadas (Id 2195415, págs. 73 - 83).

 À vista disso, depreende-se que a própria autarquia federal convalidou os atos praticados em cumprimento às determinações fixadas, apontando que a relação entre os entes foi dinâmica e contínua.

Possível concluir, então, que a submissão do projeto executivo para análise do IPHAN, naquele momento inicial da obra, não era imprescindível como posto na portaria que inaugurou o presente PAD.

Como já dito, a conduta do Magistrado requerido não foi a melhor, que deveria ser compatível com o cargo que exercia – firma um compromisso e não cumpre na sua totalidade. Todavia, considerando a forma como os fatos se desenrolaram, aqui já narrados, com destaque também para a situação precária em que se encontrava a infraestrutura física da Corte eleitoral (algo noticiado nos depoimentos colhidos – Id nº 3627357, 3605636, 3497584, 3493202, 3321222 e seguintes), e tendo em vista a ausência de prejuízo, não há falar como admissível punir a conduta, imprudente é verdade, do Magistrado requerido.

2.5. APROVAÇÃO, EM 14.11.2012, DA ALTERAÇÃO DO PROJETO ARQUITETÔNICO DA SEDE DO TRE/RJ PARA SÓ ENTÃO ATENDER ÀS EXIGÊNCIAS CONTIDAS NA RESOLUÇÃO CNJ n. 114/2010 E ÀS EXIGÊNCIAS DA COMPANHIA DE ENGENHARIA DE TRÁFEGO DO RIO DE JANEIRO (CET-RIO).

Imputa-se ao requerido ter alterado o projeto arquitetônico fora de tempo, para só então atender às exigências previstas na Resolução do CNJ e às exigências da CET-RIO.

Em seus argumentos de defesa, o requerido, em síntese, alega que, ao contrário do que consta na portaria que deu início ao presente PAD, a alteração do projeto arquitetônico não foi motivada para atender as exigências feitas para o início da obra. Segundo o requerido, a exigência para o início da obra, em relação a CET-RIO, foi devidamente cumprida em tempo próprio, conforme documentação acostada aos autos (Id 2195581, págs. 138 e 160), que trata do Relatório Consolidado nº 02/2014 da Seção de Fiscalização de Serviços do TRE/RJ.

Sustenta, por fim, que as alterações promovidas no projeto faziam referência às exigências destacadas pela CET-RIO a serem cumpridas por parte do empreendedor, sob supervisão da CET-RIO.

De fato, assiste razão ao requerido.

De fato, ao contrário do que consta da portaria que instaurou o presente PAD, as informações dos autos dão conta que a CET-RIO afirmou que não havia nenhum impedimento por parte do órgão para emissão da licença de obras (Id 2195581, pág. 160). O que se verifica, conforme sustentado pelo Magistrado requerido, são obrigações estabelecidas pela CET-RIO a serem cumpridas por parte do empreendedor, sob supervisão daquele órgão.

Ademais, os autos revelam que as alterações foram fundamentais para atender diversas exigências feitas pela CET-RIO que, mesmo tendo autorizado o início das obras, fixou algumas modificações.

Nesse sentido, é o documento assinado pelo Engº Civil Johnny Chalréo Junior (Id nº 2236835), da Coordenadoria de Engenharia do TRE/RJ (arrolada como testemunha pela defesa mas dispensada), no qual informa que as alterações introduzidas no projeto inicial se devem ao cumprimento das exigências fixadas pela CET-RIO (Id 2195779, pág. 92).

Desse modo, diferentemente do que consta da portaria de acusação, a alteração do projeto arquitetônico não teve como motivo atender às exigências da Resolução CNJ n. 114/2010, mas tão somente aquilo fixado pela CET durante o desenrolar da obra.

Por essas razões expostas, também não vislumbro qualquer irregularidade praticada pelo requerido.

3. CONCLUSÃO

Da análise do conjunto probatório produzidos nos autos, não obstante a existência de indícios colhidos antes da instauração deste PAD, verifica-se que as supostas infrações disciplinares imputadas ao Magistrado acusado não restaram cabalmente demonstradas por meio de prova robusta, segura e suficiente, produzidas sob o crivo do contraditório, a embasar um decreto condenatório.

Como visto, para além das decisões do requerido, que foram fundamentadas em pareceres técnicos consistentes, de 03 (três) diferentes órgãos técnicos internos do TRE/RJ (Coordenadoria de Manutenção e Obras, Secretaria de Controle Interno e Assessoria Jurídica), os autos demonstram que os servidores, à época ocupantes dos citados órgãos técnicos e que produziram os referidos pareceres, foram absolvidos das supostas irregularidades contra eles imputadas (Id 2195386).

A tese central da defesa, no sentido de que o requerido não pode ser responsabilizado disciplinarmente ante a ausência de comprovação do elemento volitivo em sua conduta por meio do dolo, má-fé ou da culpa, é sólida. De fato, não há nos autos nenhum elemento que aponte para má-fé, dolo ou culpa grave – ressalvada as ações imprudentes já identificadas e que não geraram maiores consequências no processo licitatório. Diversos são os precedentes do CNJ nesse sentido (PAD 0004057-42.2010.2.00.0000; PAD 0006766-45.2013.2.00.0000; PAD 0002232-53.2016.2.00.0000; PP 0005394-22.2017.2.00.0000).

A imprudência em levar adiante o projeto sem a cautela de aprovação prévia da peça executiva, conduta que, à princípio, caracteriza culpa leve, não revelou descumprimento cabal do dever de cuidado objetivo que se espera do agente público, pois sua atuação, além de amparada em Lei, veio acompanhada de pareceres técnicos adequados, inclusive do Tribunal de Contas da União.

Nesse sentido, vejamos as considerações do Tribunal de Contas da União (Id 2195794):

“O TRE/RJ, por meio de despacho proferido por seu presidente, Desembargador Luiz Zveiter (peça 9, p.6), anulou a concorrência 1/2012, conforme publicação constante da página 135 do Diário Oficial da União do dia 27/6/2012.

Em atitude diligente e em consonância com o entendimento do TCU, o Exmo. Presidente do TRE/RJ consignou que a republicação do certame atenderá a todos os quesitos elencados pela Secob-1.”

“Ademais, o Exmo. Desembargador-Presidente do TRE/RJ informou a esta Corte de Contas, por meio de Ofício GP 190/12 (peça 22, p. 105), de 27/6/12, que o novo edital atenderia rigorosamente aos preceitos constantes do parecer prolatado por esta Unidade Técnica. Percebeu-se, portanto, a intenção dos auditados de sanar os vícios encontrados no certame.

(...)

O compromisso assumido pelo Presidente do TRE/RJ perante o TCU para a solução de todas as impropriedades apontadas pela equipe de auditoria (peça 22, p. 105), o seu despacho proferido no processo da licitação, determinado a adoção de previdências saneadoras (peça 22, p. 79), evidenciam que esse acompanhamento diferenciado de fato ocorreu no âmbito do TRE/RJ, contando com o envolvimento direto de seu Presidente, de modo a garantir um grau especial de priorização e de participação das diversas áreas (doc 15 – itens 7 e 74 do parecer da Secretaria de Fiscalização de Obras de Edificação do TCU na TC 041.726/2012-0, de 29 de novembro de 2013)

Cabe aqui reiterar, pois oportuno, que infração disciplinar haveria se o requerido contrariasse as orientações de seu corpo técnico, sem justificativa adequada.

 Outrossim, não obstante a ausência de dolo, má-fé ou de culpa grave nos atos praticados pelo Magistrado requerido, os autos revelam, ainda, a inexistência de prejuízo ao erário.

O Plenário do Tribunal de Contas da União, através do acórdão n.  839/2016, atestou que as possíveis irregularidades contidas no processo licitatório destinado à construção da nova sede do Tribunal Regional Eleitoral do Rio de Janeiro, não geraram prejuízo ao erário (Id 3321517 pág. 130 a 137 e Id 3321522). Veja-se:

“Atualmente, a Prefeitura do Estado do Rio de Janeiro já detém a posse do imóvel situado na Avenida Presidente Vargas s/n°, localizado na Cidade do Rio de Janeiro (Lote 1 – Quadra 2 – PAA/PAL 2125/47090), cuja cessão de uso ao Tribunal Regional Eleitoral (Termo 165/2011 – F/SPA) havia sido devidamente distratada pelas partes, e realizou o reembolso integral à Justiça Eleitoral pelo TRE naquela área (medições, despesas com água e energia elétrica) e depósito judicial, devidamente atualizados, conforme comprovam os documentos anexados às peças 4-7, não mais se configurando o dano ao erário.

O distrato do termo de cessão de uso do terreno celebrado entre o TRE/RJ e o município do Rio de Janeiro e a sua consequente paralisação da obra resultaram na irregularidade assinalada no Acórdão 3335/2015 – TCU – Plenário, qual seja o pagamento, pelo Tribunal, de onze medições e de despesas de água, esgoto e energia elétrica, entretanto uma vez que houve o reembolso total à União dos valores despendidos não configurou o dano ao erário, não cabendo a aplicação de qualquer repreensão aos responsáveis mencionados na referida deliberação.”

Por fim, de rigor também destacar que a ação de improbidade administrativa ajuizada contra o requerido teve a inicial rejeitada com fundamento no art. 17, § 8º, da Lei nº 8.429/92, por não considerar suficientemente comprovada a existência de conduta ímproba. Demanda ainda pendente de julgamento do recurso interposto pelo Ministério Público Federal (Id nº 3680123,  – Ação de Improbidade 0190924-03.2017.4.02.5101).

4. DISPOSITIVO

Ante todo o exposto, diante da ausência de provas, não acolho as imputações feitas na Portaria nº 4, de 30 de maio de 2017, e voto pela absolvição do Desembargador Luiz Zveiter, integrante do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, com o consequente arquivamento deste Processo Administrativo Disciplinar.

É como voto.

Brrasília/DF, data registrada no sistema.

Arnaldo Hossepian Junior

Conselheiro Relator

Brasília, 2019-09-27.