Conselho Nacional de Justiça

EMENTA: RECURSO ADMINISTRATIVO EM PEDIDO DE PROVIDÊNCIAS. TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO GRANDE DE SUL. DETERMINAÇÃO. MAGISTRADOS. OFICIAIS DE JUSTIÇA. ATIVIDADE FISCALIZATÓRIA. PRESOS. REGIME DOMICILIAR. VISITA FAMILIAR. PENA ALTERNATIVA. COMPETÊNCIA. PODER EXECUTIVO. EXERCÍCIO TEMPORÁRIO. OFICIAIS DE JUSTIÇA. POSSIBILIDADE. ATIVIDADE ESSENCIAL À EXECUÇÃO PENAL. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO EM PARTE.

1. A execução penal possui natureza jurídica complexa, comportando aspectos jurisdicionais e administrativos.

2. A atividade fiscalizatória de presos em regime de prisão domiciliar, de apenados com pena alternativa ou em visita domiciliar compete, primordialmente, ao Poder Executivo.

3. Levando-se em conta que a fiscalização de presos em regime domiciliar é de grande relevância para o êxito da execução penal, não se pode admitir que referida atividade seja suspensa, mesmo que momentaneamente, por falta de pessoas para exercê-la.

4. Embora não haja na legislação atribuição específica aos oficiais de justiça quanto ao exercício da função de fiscalização de presos e demais submetidos a penas e medidas alternativas é possível aos oficiais de justiça exercê-la, excepcionalmente.

5. Recurso Administrativo conhecido e provido em parte.

Conselheiro Relator

 ACÓRDÃO

O Conselho, por maioria, conheceu do recurso e, no mérito, julgou parcialmente procedente o pedido, nos termos do voto do Relator. Vencida a Conselheira Deborah Ciocci. Ausentes, justificadamente, os Conselheiros Guilherme Calmon e Saulo Bahia. Ausente, circunstancialmente, o Conselheiro Joaquim Barbosa. Presidiu o julgamento o Conselheiro Francisco Falcão. Plenário, 6 de maio de 2014.

Conselho Nacional de Justiça

RELATÓRIO

Cuida-se de Recurso Administrativo, em sede de Pedido de Providências, interposto tempestivamente pela Associação dos Oficiais de Justiça do Rio Grande de Sul – ABOJERIS contra decisão monocrática proferida em 01/12/2013, a qual julgou parcialmente procedente o pedido, determinando ao Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul:

1. Que envide os esforços necessários com vistas a efetivar, com a maior brevidade possível, o monitoramento eletrônico dos presos em regime domiciliar, em cumprimento de medidas cautelares alternativas e em prisão cautelar domiciliar;

1. Que faça gestão junto ao Poder Executivo, a fim de que seja criada a equipe multiprofissional capacitada para promover a fiscalização em questão.

Nas razões apresentadas, a associação recorrente pede a reforma parcial da decisão combatida, alegando ser inviável a manutenção da fiscalização de presos em prisão domiciliar, visita domiciliar ou em cumprimento de medidas de segurança pelos oficiais de justiça, pois além deste serviço não estar entre as atribuições do referido cargo, seria uma tarefa de ordem exclusiva do Poder Executivo.

Refere que os oficiais de justiça não têm treinamento ou preparo para atuarem nesta área, assim seria necessária a imediata determinação de que tal tarefa seja exercida pelo Poder Executivo do Estado do Rio Grande do Sul.

Considera inviável que esta atividade seja incumbida aos oficiais de justiça até a efetivação do monitoramento eletrônico, pois desde 2010 esse sistema está em vias de ser implantado, porém até o momento muito pouco foi posto em prática, razão pela qual os oficias de justiça teriam passado a exercer a função de fiscalização, por tempo indeterminado e sem nenhuma regularização.

Menciona que o parecer exarado pelo DMF/CNJ teria sido claro no sentido de que a fiscalização de presos e demais submetidos a penas e medidas de segurança seria função própria do Poder Executivo, cabendo ao Poder Judiciário apenas fiscalizar e avaliar se aquele está cumprindo as determinações da Lei de Execuções Penais.

Por fim, requer o recebimento e provimento do recurso interposto, determinando-se que sejam suspensas as decisões do Tribunal recorrido que determinam aos oficiais de justiça o desempenho da função de fiscalizar os apenados ou aqueles submetidos a penas e medidas alternativas, por ser tal atribuição própria do Poder Executivo.

É o breve relatório. Passo ao voto.

GILBERTO VALENTE MARTINS

Conselheiro Relator

Conselho Nacional de Justiça

VOTO

Em linhas preliminares, destaco que o presente recurso foi interposto dentro do limite temporal previsto no Regimento Interno deste Conselho, em seu artigo 115[1], sendo, pois, tempestivo, razão pela qual merece ser conhecido e apreciado.

Com relação ao pedido de reconsideração da decisão proferida, entendo que merece acolhida em parte, conforme se evidenciará a se seguir.

A decisão monocrática de procedência parcial do feito está assim fundamentada:

Adoto como fundamentação, em parte, o parecer exarado pelo Departamento de Monitoração e Fiscalização do Sistema Carcerário e do Sistema de Execução de Medidas Socioeducativas – DMF deste Conselho, no bojo do PARE16 (Evento 18), tendo em vista a bem lançada análise apresentada.

Nesse diapasão, adiro ao entendimento de que, de fato, não há na legislação atribuição específica aos oficiais de justiça para o exercício da função de fiscalização de presos e demais submetidos a penas e medidas alternativas, até porque, tal atividade compete, primordialmente, ao Poder Executivo.

Consoante ressaltado pelo DMF, a execução penal possui hodiernamente natureza jurídica complexa, comportando aspectos jurisdicionais e administrativos.

No campo jurisdicional, embora a atividade desenvolvida pelo Juiz da Execução, revista-se, por vezes, de caráter administrativo (como é o caso da inspeção e da interdição de estabelecimentos penais), afigura-se, em verdade, mais como instrumento de controle e fiscalização exercido sobre a atividade desempenhada pelo Executivo.

Dado relevante é que a atividade fiscalizatória de presos em regime de prisão domiciliar, de apenados com pena alternativa ou em visita domiciliar exige aptidão e treinamento próprios, até mesmo pela especificidade da função, que não se enquadra dentre aquelas habitualmente exercidas pelos oficiais de justiça.

Desta feita, seria mais aconselhável que o Tribunal requerido fizesse gestão junto ao Poder Executivo gaúcho para que este se empenhasse em assumir a responsabilidade, inclusive com o auxílio técnico, se necessário, do Poder Judiciário.

Por outro lado, levando-se em conta que a fiscalização de presos em regime domiciliar é de grande relevância para o êxito da execução penal, não se pode admitir que referida atividade seja suspensa, mesmo que momentaneamente, por falta de pessoas para exercê-la.

À vista disso, entendo que enquanto não for criada uma equipe multiprofissional no âmbito do Poder Executivo do Estado do Rio Grande do Sul – para fiscalizar não só a prisão domiciliar como também as cautelares alternativas e a prisão cautelar domiciliar – não se mostra razoável que os juízes sejam impedidos de delegar esta fiscalização aos oficiais de justiça, a fim de evitar grave transtorno ao sucesso da execução penal.

Dito de outra forma, penso que seria temerário proibir que os magistrados, por ora, designassem oficiais de justiça para realizar a fiscalização durante o período em que o Poder Executivo estiver se estruturando para assumir a função.

Portanto, é de fundamental importância que o Poder Judiciário do Estado do Rio Grande do Sul viabilize, o quanto antes, a fiscalização por monitoramento eletrônico e faça gestão junto ao Poder Executivo gaúcho para que seja criada e treinada a equipe multiprofissional que fique com o encargo de promover a atividade fiscalizatória em questão, inclusive quando esta for realizada eletronicamente.

Como se observa, na decisão proferida ressaltou-se que, de fato, a atividade fiscalizatória de presos em regime de prisão domiciliar, de apenados com pena alternativa ou em visita domiciliar exige aptidão e treinamento próprios, não se enquadrando dentre aquelas habitualmente exercidas pelos oficiais de justiça.

Assim, não se desconhece ser função do Poder Executivo promover, primordialmente, a fiscalização daqueles que cumprem pena, por intermédio de uma equipe multidisciplinar de profissionais treinados para tanto.

De outra banda, em razão da essencialidade dessa atividade na busca de uma eficiente execução penal, não se mostra prudente determinar a imediata suspensão das decisões judiciais do Tribunal recorrido que atribuem, por ora, aos oficiais de justiça o desempenho dessa função fiscalizatória, pois, se assim fosse determinado, esta importante atividade ficaria totalmente inviabilizada enquanto não implementada a equipe multidisciplinar competente ou não concretizado monitoramento eletrônico.

Ademais, seria temerário deixar desde já esta atividade a cargo do Poder Executivo gaúcho sem conceder um tempo mínimo para que seja efetivada a equipe fiscalizatória com pessoas minimamente capacitadas para tal função.

Desta feita, noto um impasse a ser enfrentado por este Conselho, pois se de um lado se reconhece caber, de fato, ao Poder Executivo, atuar na atividade fiscalizatória daqueles que cumprem pena em regime de prisão domiciliar ou de apenados com pena alternativa ou em visita domiciliar; por outro, não há como permitir que tal função fique, ainda que provisoriamente, sem quem lhe exerça, haja vista sua relevância no acompanhamento da Execução Penal e na consecução dos fins da aplicação da pena.

Cabe aqui registrar que a questão relativa à fiscalização de presos que cumprem pena em regime domiciliar ou que estão em visita domiciliar ou cumprem pena alternativa é complexa, tendo em vista que, para ser implementada uma fiscalização eficiente são necessários planejamento e infraestrutura por parte não apenas do Poder Judiciário, mas, e principalmente, do Poder Executivo, o qual, com relação à maioria das deficiências encontradas nessa seara, alega a falta de orçamento suficiente para investimento em recursos materiais e humanos.

Aliás, em debate por ocasião de audiência pública realizada pelo Supremo Tribunal Federal, em 27/05/13, nos autos do RE 641320 (Rel. Min. Gilmar Mendes), foi ressaltado pela maioria dos debatedores que se não houver fiscalização eficiente, qualquer regime, que não seja o fechado, deixará de promoverá o efeito desejado, ou seja, a ressocialização do condenado[2].

Nessa linha de raciocínio, entendo que seria desarrazoado deferir o pleito da associação recorrente, no sentido de determinar a imediata suspensão das decisões judiciais do TJRS que ordenam que os oficiais de justiça desempenhem a função de fiscalizar os apenados em regime domiciliar ou visita familiar ou em cumprimento de pena alternativa.

À vista de todo o acima esposado, penso que o mais recomendável a fazer seja determinar ao Tribunal gaúcho que faça gestão junto ao Poder Executivo a fim de que seja criada, no prazo máximo de 06 (seis) meses, a equipe multiprofissional capacitada para promover a fiscalização, bem como que, durante esse período, designe oficiais de justiça específicos para exercerem temporariamente esta função, afastando-os do cumprimento dos demais mandados judiciais e promovendo um mínimo treinamento e maior segurança para o exercício de tal atividade.

Conclusão

Ante tudo o que se expôs, conheço do presente Recurso Administrativo e, no mérito, acolho em parte o pedido de reconsideração para determinar ao Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul que:

1. envide os esforços necessários com vistas a efetivar, com a maior brevidade possível, o monitoramento eletrônico dos presos em regime domiciliar, em cumprimento de medidas cautelares alternativas e em prisão cautelar domiciliar;
2. faça gestão junto ao Poder Executivo, a fim de que seja criada, no prazo de 06 (seis) meses, a equipe multiprofissional capacitada para promover a fiscalização em questão;
3. designe, enquanto o Executivo não cria a equipe multidisciplinar, uma equipe de oficiais que exerçam exclusivamente as atribuições de fiscalização, afastando-os do cumprimento dos demais mandados judiciais e promova um mínimo treinamento para os oficiais de justiça destacados para, provisoriamente, desempenharem a fiscalização.

É como voto.

Conselheiro Relator

VOTO DIVERGENTE

Adoto integralmente o bem elaborado relatório do eminente Conselheiro Relator, de seguinte teor:

Cuida-se de Recurso Administrativo, em sede de Pedido de Providências, interposto tempestivamente pela Associação dos Oficiais de Justiça do Rio Grande de Sul – ABOJERIS contra decisão monocrática proferida em 01/12/2013, a qual julgou parcialmente procedente o pedido, determinando ao Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul:

_Que envide os esforços necessários com vistas a efetivar, com a maior brevidade possível, o monitoramento eletrônico dos presos em regime domiciliar, em cumprimento de medidas cautelares alternativas e em prisão cautelar domiciliar;

_Que faça gestão junto ao Poder Executivo, a fim de que seja criada a equipe multiprofissional capacitada para promover a fiscalização em questão.

Nas razões apresentadas, a associação recorrente pede a reforma parcial da decisão combatida, alegando ser inviável a manutenção da fiscalização de presos em prisão domiciliar, visita domiciliar ou em cumprimento de medidas de segurança pelos oficiais de justiça, pois além deste serviço não estar entre as atribuições do referido cargo, seria uma tarefa de ordem exclusiva do Poder Executivo.

Refere que os oficiais de justiça não têm treinamento ou preparo para atuarem nesta área, assim seria necessária a imediata determinação de que tal tarefa seja exercida pelo Poder Executivo do Estado do Rio Grande do Sul.

Considera inviável que esta atividade seja incumbida aos oficiais de justiça até a efetivação do monitoramento eletrônico, pois desde 2010 esse sistema está em vias de ser implantado, porém até o momento muito pouco foi posto em prática, razão pela qual os oficias de justiça teriam passado a exercer a função de fiscalização, por tempo indeterminado e sem nenhuma regularização.

Menciona que o parecer exarado pelo DMF/CNJ teria sido claro no sentido de que a fiscalização de presos e demais submetidos a penas e medidas de segurança seria função própria do Poder Executivo, cabendo ao Poder Judiciário apenas fiscalizar e avaliar se aquele está cumprindo as determinações da Lei de Execuções Penais.

Por fim, requer o recebimento e provimento do recurso interposto, determinando-se que sejam suspensas as decisões do Tribunal recorrido que determinam aos oficiais de justiça o desempenho da função de fiscalizar os apenados ou aqueles submetidos a penas e medidas alternativas, por ser tal atribuição própria do Poder Executivo.

É o breve relatório. Passo ao voto.

Relativamente à solução adotada, contudo, peço vênia ao Relator para divergir do entendimento construído.

FUNDAMENTAÇÃO:

No presente procedimento, a Associação requerente pugna pela suspensão da determinação fixada pelo Tribunal requerido no sentido de que a fiscalização de preso, cuja prisão domiciliar foi deferida, seja feita por Oficiais de Justiça vinculados ao seu quadro de pessoal.

A prisão domiciliar cuida-se de cumprimento de pena de “regime aberto em residência particular” (art. 117, LEP). Em sua preambular aplicação, a pena em regime aberto deverá ser cumprida em casa de albergado ou estabelecimento adequado, conforme deflui do art. 33, § 1º, c, do Código Penal, e somente em situações excepcionalíssimas taxativamente prescritas no art. 117 da Lei de Execução Penal é que se admite o cumprimento em residência particular.

Na espécie, o cumprimento da pena em sistema domiciliar enquadra-se como excepcionalidade ao regime prisional aberto, destacado para atender a particularidade que o caso demanda. Contudo, apesar de sua configuração mais branda, tal sistemática ainda se presta para a expiação da pena, cuja imposição ainda é dever e obrigação do Poder Executivo, com possível gerenciamento pelo Departamento Penitenciário Nacional (DEPEN), órgão executivo da Política Penitenciária Nacional, subordinado ao Ministério da Justiça, que tem por fim o apoio administrativo e financeiro do Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária (CNPCP).

Mais especificamente, são atribuições do DEPEN:

a) acompanhar a fiel aplicação das normas de execução penal em todo o território nacional;

b) inspecionar e fiscalizar periodicamente os estabelecimentos e serviços penais;

c) assistir tecnicamente as unidades federativas na implementação dos princípios e regras estabelecidos na lei;

d) colaborar com as unidades federativas, mediante convênios, na implantação de estabelecimentos e serviços penais;

e) colaborar com as unidades federativas para a realização de cursos de formação de pessoal penitenciário e de ensino profissionalizante do condenado e do internado;

f) estabelecer, mediante convênios com as unidades federativas, o cadastro nacional das vagas existentes em estabelecimentos locais destinadas ao cumprimento de penas privativas de liberdade aplicadas pela justiça de outra unidade federativa, em especial para presos sujeitos a regime disciplinar.

Nessa esteira, o sistema prisional como um todo, nele incluída a própria sistemática abrandada da prisão domiciliar, é de competência exclusiva do Poder Executivo, não comportando intromissão do Poder Judiciário, mesmo que no anseio e ao argumento de possível “melhoria” na sua implementação ou gerenciamento.

Como colocado pelo próprio Conselheiro Relator, “de fato, não há na legislação atribuição específica aos oficiais de justiça para o exercício da função de fiscalização de presos e demais submetidos a penas e medidas alternativas, até porque, tal atividade compete, primordialmente, ao Poder Executivo”.

Em seu voto, o E. Conselheiro Relator propõe que o Poder Judiciário passe a fiscalizar diretamente, via monitoramento eletrônico, presos em regime domiciliar, devendo o Tribunal realizar gestão junto ao Poder Executivo para que este crie uma equipe multiprofissional capacitada para promover tal fiscalização. E ainda, enquanto o Executivo não se encontrar capacitado para o desenvolvimento de sua competência, propõe que o TJRS designe equipe de Oficiais de Justiça para que exerçam, com exclusividade, as atribuições de fiscalização de tal cumprimento de pena (domiciliar), afastando-os, inclusive, do cumprimento dos demais mandados judiciais, cujos servidores deverão receber treinamento mínimo para essa nova missão.

Entrementes, em que pese o dever de colaboração entre os órgãos e as instituições, tenho que a medida proposta extrapola os limites da divisão de competência entre os poderes (Princípio da Separação dos Poderes), pois além de impor novas atribuições para o Poder Judiciário, retira abruptamente funções inerentes à política pública gerencial destacada constitucionalmente para o Poder Executivo. Mesmo quando excepcional e provisória, a invasão de competência não se justifica.

E ainda, pela ótica do servidor, inarredável a conclusão de que a designação de Oficial Justiça para desempenhar atividades estranhas às suas atribuições legalmente previstas constitui flagrante desvio de função que, a despeito da sua provisoriedade, poderá sujeitar à Administração Pública no dever de arcar financeiramente com tal irregularidade (Súmula 378 do Superior Tribunal de Justiça – “Reconhecido o desvio de função, o servidor faz jus às diferenças salariais decorrentes”).

Ademais, sem olvidar da questão processual, e aqui discorrendo apenas em tese, a neófita atribuição transferida ao Oficial de Justiça poderá ser objeto de questionamentos futuros quanto à sua legalidade, fato que põe em cheque a configuração proposta, notadamente diante das possíveis nulidades e respectivos efeitos reflexos.

Por fim, ressalto aqui a importância da visão global que cabe ao administrador, pois retirar os Oficiais de Justiça das suas atribuições específicas, afastando-os de setores importantes do Tribunal, certamente provocará desfalque da força de trabalho prevista e pensada para outra unidade, o que certamente não é a missão da administração.

III – CONCLUSÃO

Por tudo quanto foi exposto, peço vênia para divergir do E. Conselheiro Relator, votando pela procedência do recurso administrativo proposto no sentido de afastar a sugerida fiscalização de presos em prisão domiciliar por parte dos Oficiais de Justiça vinculados ao quadro de pessoal do Tribunal requerido.

É como voto.

Brasília/DF, data infra.

DEBORAH CIOCCI

Conselheira

Brasília, 2014-05-12. 

Conselheiro Relator