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Detalhes da Jurisprudência
Número do Processo
0004537-54.2009.2.00.0000
Classe Processual
PP - Pedido de Providências - Conselheiro
Subclasse Processual
Relator
MORGANA RICHA
Relator P/ Acórdão
Sessão
102ª Sessão Ordinária
Data de Julgamento
06.04.2010
Ementa
CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA. PROTESTO EXTRAJUDICIAL. CORREGEDORIA GERAL DA JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. LEGALIDADE DO ATO EXPEDIDO.
Inexiste qualquer dispositivo legal ou regra que vede ou desautorize o protesto dos créditos inscritos em dívida ativa em momento prévio à propositura da ação judicial de execução, desde que observados os requisitos previstos na legislação correlata. Reconhecimento da legalidade do ato normativo expedido pela Corregedoria Geral da Justiça do Estado do Rio de Janeiro.
Certidão de Julgamento (*)
“Em prosseguimento ao julgamento, após o voto vista do Conselheiro Paulo Tamburini, o Conselho, por maioria, julgou procedente o pedido, nos termos do voto da Relatora. Vencidos os Conselheiros Milton Nobre, Nelson Tomaz Braga, José Adonis, Jefferson Kravchychyn, Jorge Hélio e Marcelo Neves. Presidiu o julgamento o Ministro Gilmar Mendes. Plenário, 6 de abril de 2010.”
Inform. Complement.:
Classe VotoEmentaConselheiro
Voto VistaTratam-se dos pedidos de providências 004178-07.2009.2.00.0000 e 004537-54.2009.2.00.0000, propostos, respectivamente, pela Corregedoria Geral da Justiça do Estado de Goiás e Corregedoria Geral da Justiça do Estado do Rio de Janeiro. No primeiro, a requerente enviou a este Conselho sua Consolidação de Atos Normativos para permitir que, uma vez existente sentença transitada em julgado, relativa à obrigação alimentar, fosse expedida certidão da existência de dívida, a requerimento e sob responsabilidade do credor, com a finalidade de apresentação ao protesto. A Conselheira Relatora proferiu voto no sentido de autorizar o protesto de sentença com trânsito em julgado, sob o fundamento de que tal autorização não atende somente ao interesse da parte, mas também ao interesse coletivo, vez que é instrumento apto a inibir a inadimplência do devedor, além de contribuir para a redução de demandas levadas ao Poder Judiciário. O Conselheiro Milton Nobre divergiu da relatora e votou pelo arquivamento do feito, alegando que o protesto de sentença transitada em julgado reduz a autoridade do Poder Judiciário, no auto-reconhecimento de suas decisões finais, gera ônus para o devedor porque aumenta o valor devido e, ainda, o credor porque o protesto tirado sob sua responsabilidade o expõe a responder por possíveis danos causados. No segundo, a requerente encaminha estudo, originado a partir de consulta formulada pela Secretaria de Fazenda do Estado do Rio de Janeiro, por meio do qual questiona sobre a possibilidade de se protestar certidão de dívida ativa. O voto emitido pela relatora foi no sentido de recomendar aos tribunais a edição de ato normativo que regulamente a possibilidade de protesto extrajudicial de certidão de dívida ativa. Mais uma vez, divergiu o Conselheiro Milton Nobre, opinando pela improcedência do pedido, sob o argumento de que, se por um lado, existem contribuintes caloteiros, maus pagadores e sonegadores, por outro, além da carga tributária ser pesada e injustamente distribuída no país, o Estado e, mais exatamente, os governos, também são maus pagadores e estão longe dos bons padrões de virtude, pois também são maus pagadores e abusam do desperdício, do mau emprego dos recursos arrecadados e da improbidade. A Procuradoria do Estado de São Paulo apresentou arrazoado, no qual afirma que a possibilidade do protesto de Certidões de Dívida Ativa contribui para a reduçã das demandas judiciais e se apresenta como importante ferramenta para a recuperação do crédito tributário/fiscal, não sendo ilegal tal hipótese. Com vista dos autos, apresento, pois a breve síntese dos fatos e passo a expor as razões e fundamentos do meu voto. Inicialmente, ao tratar da possibilidade de protesto de CDA, o que se verifica é tão somente uma Recomendação proposta ao Conselho Nacional de Justiça, por sua ilustre Relatora, a Conselheira Morgana Richa, na qual, após a devida e consistente fundamentação, recomenda “aos Tribunais de Justiça, por seu órgão competente, a edição de ato normativo que regulamente a possibilidade de protesto extrajudicial de Certidão de Dívida Ativa”. Constata-se, pois, que a proposta de recomendação não cria “obrigação” de protesto de CDA, mas apenas sugere a edição de regulamentação para a “possibilidade” de protesto extrajudicial de CDA. Não se trata, pois, de uma regulamentação de compulsoriedade do protesto, mas tão somente a possibilidade e, por conclusão evidente, da faculdade colocada à disposição da fazenda Pública de efetuar o protesto da CDA. Neste sentido, o que se vê registro da maioria dos julgados, sobretudo do Egrégio Superior tribunal de Justiça, é a expressão da “desnecessidade” do protesto, e não de sua vedação. De igual forma, encontram-se julgados de Tribunais de Justiça, como o do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, no julgamento da Apelação Cível nº 790.608-5/0-00 – Araraquara, em que me permito transcrever trechos do voto do ilustre relator, a colocar nosso idêntico posicionamento: “EMENTA APELAÇÃO - Ação Ordinária - Sustação de protesto - CDA - Possibilidade de protesto - Inteligência do art. 1º, da Lei 9 492/97, que amplia a competência dos cartórios para protestarem outros títulos de dívida que não sejam apenas cambiais - Existência de Lei Municipal autorizando a Fazenda Pública a enviar a protesto certidões de dívida ativa - Competência do Município para regular os mecanismos extrajudiciais para salisfação do crédito - Sentença mantida - Recurso improvido. A sentença deve ser mantida. A questão sobre a possibilidade de a Fazenda Pública protestar certidões de dívida ativa é controvertida, porém há sustentação legal que torna viável a consecução do ato. O inciso II, do art. 5º, da Constituição Federal diz que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei e, por isso, para que os atos administrativos tenham validade, torna-se imprescindível a existência de norma, pois vige a máxima segundo a qual enquanto o administrador público somente pode fazer o que a lei permite, o privado pode fazer tudo que a lei não proíbe. No caso em tela, existe tanto lei autorizando os cartórios a protestar certidão de dívida ativa, quanto lei autorizando a Fazenda Pública a enviar a protesto certidões de seus créditos tributários. Diz o art. 1º da Lei 9 492/97 que "protesto é o ato formal e solene pelo qual se prova a inadimplência e o descumprimento de obrigações originadas em títulos e outros documentos de dívida". Essa norma ampliou o poder dos cartórios que, anteriormente, somente podiam protestar títulos de natureza cambial, permitindo-se agora protestar títulos e outros documentos de dívida, inserindo, inclusive, aqueles originados unilateralmente pela Fazenda Pública” Aquele relator ainda registra, em seu bem cuidado voto, o seguinte fato: “O ex-Presidente do Tribunal de Justiça, Desembargador Luiz Elias Tombara, em outubro de 2005, suspendeu liminar a pedido da Procuradoria Geral da Justiça do Estado, que impedia o protesto de certidões de dívidas ativas não pagas à Fazenda Estadual Sustentou o eminente Desembargador a existência de plausibilidade na tese sustentada pela Fazenda Pública, especialmente porque este ato visa estimular o pagamento, proporcionando "maior arrecadação tributária" e, ao mesmo tempo, evitar a propositura de execução fiscal (processo n° 126 917 0/4-00). A liminar concedida foi objeto de agravo regimental, ao qual foi negado provimento em plenária do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ocorrida no dia 22 de março de 200ó. De forma que o uso de meios extrajudiciais para que o Município obtenha a satisfação do seu crédito encontra-se em simetria com o moderno processo administrativo, que tem autorizado, com certos limites, o uso de meios céleres para a perseguição de valores diversos antes mesmo do ajuizamento de ação, bem como o uso de mecanismos que garantam maior segurança à Fazenda Pública, tais como o arrolamento de bens previsto na Lei n° 10.522/2002, a quebra de sigilo bancário autorizada pela Lei Complementar 105/01, além de outros procedimentos admitidos quando do processo fiscal. Senão por isso, recentemente foi promulgada a Lei n° 11.232/05, que objetiva dar maior celeridade às execuções, sendo certo, ainda, que a lei de responsabilidade fiscal (Lei Complementar n° 101/01) dispôs no art. 11 que constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a efetiva arrecadação de todos os tributos de competência do ente da Federação, devendo, com isto, o gestor da coisa pública utilizar mecanismos não só para lançar o tributo, que é ato vinculado, mas também para exigir o seu pagamento Com efeito, a possibilidade de protesto da certidão de dívida ativa da Fazenda Pública, se por um lado é uma medida legal, por outro não deixa de contribuir para o princípio da economia processual, pois não raro diversas execuções de valor antieconômico são ajuizadas, acabando por abarrotar o Judiciário de processos, cujo gasto para a execução acaba sendo maior do que o próprio débito perseguido, mas que deve o Judiciário absorver a demanda quando proposta, em cumprimento ao princípio do devido processo legal, e, ademais, não se pode proibir que a Fazenda Pública utilize outros meios que visam acelerar o recebimento de seu crédito. Há, ainda, informação que a medida tem surtido efeitos concretos, pois a Fazenda Pública estadual promoveu o protesto de algumas certidões de dívida ativa, tendo recuperado, com isso, cerca de R$ 2.000.000,00 (dois milhões de reais), ou seja, dos contribuintes protestados pagaram ou parcelaram seus débitos, havendo ainda informação que igual medida foi adotada com sucesso no Município de Campinas. Por derradeiro, é de se observar que não há qualquer vilipendio ao direito do cidadão, de sua intimidade, vida privada e honra, com o envio de seu nome ao cartório de protesto quando verificada a existência de débito, pois tal medida, antes de ser contra o contribuinte que não cumpre seu compromisso com a Fazenda Pública, é a favor da sociedade” Portanto, no entendimento de que o artigo 1º, da Lei nº 9.492/1997, estabeleceu expressamente que “o protesto é o ato formal e solene pelo qual se prova a inadimplência e o descumprimento de obrigação originada em títulos e outros documentos de dívida” (grifei), e que tal expressão veio a ultrapassar os limites das definições cambiais, incluindo-se a Certidão de Dívida ativa, como, aliás, expressa o artigo 585, VI, do Código de Processo Civil, não vislumbro qualquer impedimento à edição da referida Recomendação. Neste sentido, volto a registrar que esta tão somente sugere a edição normativa que regulamente a “possibilidade” do referido protesto – e não sua obrigação. O protesto somente poderia ser inviabilizado, em tais casos, se lei expressamente o vedasse, o que não é o caso. Aliás, com propriedade, lembra o advogado Mário Alberto Brandão [1]: “Com efeito, embora possa a lei especial não prever o protesto, todo documento de dívida pode ser protestado, e o pode simplesmente porque alcançado pela expressão “outros documentos de dívida” da Lei nº 9.492/97, como no caso do recibo de aluguel ou do contrato de locação que, embora regulados por lei especial - Lei do Inquilinato - têm sua cobrança judicial prevista na própria lei que igualmente não fala em protesto. Entretanto, podem e são protestados”. Merece registro que o Estado de São Paulo, por exemplo veio a prever expressamente o protesto de CDA, na Lei Estadual nº 10.717/2000 e Lei Estadual nº 11.331/2002. Aliás, a própria Fazenda Nacional admitiu idêntica medida, ao editar a Portaria nº 321/06. Não vislumbro, de outra sorte, qualquer “constrangimento” ao contribuinte que tenha uma CDA protestada. Neste sentido, volto a me referir ao mesmo artigo do advogado Mário Alberto Brandão, que bem ilustra a questão: “Não se pode dizer que o protesto importa em coação e constrangimento. Trata-se seja um procedimento previsto em lei como o é a execução, inclusive a fiscal. Se os provocasse, as execuções – civil ou fiscal –causariam muito maior coação e constrangimento porque têm mais e maior força cogente: o intimado da indicação do título para ser protestado pode simplesmente não acatar a intimação, deixando de pagá-lo, e o procedimento acaba na lavratura do protesto; já o devedor, na execução, citado para pagar em 24 horas – e a citação é um ato com muito mais força que a intimação de protesto – tem que se defender através de advogado ou fica revel, e, de qualquer modo, a execução prossegue com a penhora - a defesa só pode ser apresentada por embargos após a penhora – que, se julgada subsistente, importa na perda dos bens penhorados que vão à licitação pública. A execução é um procedimento com força executória, pois se destina a privar o devedor de seus bens, enquanto o protesto apenas o intima a pagar sob pena de o título ser protestado. Não há como se falar em coação e constrangimento do protesto enquanto a execução fiscal não os provocaria. Se, um ou outro procedimento – o protesto e a execução civil ou fiscal – causasse coação ou constrangimento, esses seriam decorrentes da própria condição social de inadimplente do devedor intimado ou citado para pagar a dívida. Tratar-se-ia de efeitos decorrentes do fato social e não do fato legal do protesto ou da execução. E, por mais coatores e constrangedores que de fato possam ser o protesto e a execução, tais efeitos sociais seriam inevitáveis porque decorrentes de atos legalmente previstos somente podem ser evitados pela correta conduta social do contribuinte que é o adimplemento de suas obrigações tributárias. Quanto à publicidade, os procedimentos de protesto e de execução – civil ou fiscal – são ambos públicos. Se o protesto é um registro público, a distribuição das ações e execuções judiciais e todos os atos processuais são públicos e até mesmo publicados em Diário Oficial. Diga-se que no protesto somente se recorre à publicação de edital quando o devedor for desconhecido, sua localização incerta ou ignorada, for residente ou domiciliado fora da competência territorial do Tabelionato de Protesto, ou, ainda, houver recusa em receber a intimação no endereço fornecido pelo apresentante do título – artigo 15 da Lei nº 9.9492/97. Na execução judicial, a regra geral é a publicação da quase totalidade dos atos processuais. A publicidade dos atos processuais é determinada pela Constituição Federal no inciso LX de seu artigo 5° e igualmente pelas leis processuais e, à evidência, alcança os registros públicos – a própria denominação já os declara públicos – até mesmo por força inciso XXV do artigo 22 e porque a Constituição de 1988 recepcionou a Lei de Registros Públicos – Lei nº 6.015/1973 que, em seus artigos 16 e seguintes, estabelece a publicidade. Há, entretanto, que ressalvar que somente por requerimento de qualquer pessoa ou cidadão interessado em determinado ato é que dele é lavrada certidão ou fornecidas às partes as informações solicitadas, nos termos do artigo 21 da Lei de Registros Públicos. Não é, pois absoluta a publicidade dos atos do registro público” [2] Os mesmos fundamentos servem para o sustento da posição da ilustre Conselheira Relatora, no PP formulado pela Corregedoria Geral de Justiça do estado de Goiás, não havendo impedimento para o protesto de certidão de sentença transitada em julgado de obrigação alimentar. Ex positis, rogando venia ao ilustre Conselhor Milton Nobre, acompanho integralmente a Relatora. PAULO TAMBURINI
Voto DivergenteAnoto, à guisa de introdução, que pedi vista dos autos porque desde o primeiro momento tive sérias dúvidas quanto à conveniência e à oportunidade deste Conselho editar qualquer recomendação a respeito da matéria tratada no Pedido de Providências em exame, tendo em vista que a possibilidade jurídica do protesto de Certidões de Dívida Ativa tem suscitado, de lege data, grandes controvérsias, ainda longe de alcançar, pelo menos, certa pacificação. Realmente, no campo doutrinário, se, por um lado, são encontradas opiniões favoráveis como, por exemplo, as citadas no voto da douta Relatora, por outro, com autoridade equivalente e em número bastante superior, podem ser apontadas manifestações contrárias, inexistindo, por isso mesmo, qualquer indicativo da formação de um grupo de opinião majoritário naquele primeiro sentido, de modo a conferir alguma sustentabilidade técnica à recomendação pretendida. Como os pronunciamentos a favor do cabimento do protesto das CDAs foram mencionados no voto da Relatora, cito, para efeito de demonstração, as seguintes observações discordantes: “A cada dia está mais fortalecida nossa convicção de que o Estado é quem mais desrespeita o Direito nas relações tributárias. O Estado legislador viola freqüentemente a Constituição elaborando leis que a contrariam. O Estado juiz não raras vezes viola a Constituição negando a proteção jurisdicional com a extinção de processos sem julgamento de mérito, por apego ao formalismo processual, como se o processo não fosse simples instrumento destinado à realização do Direito material, além de ser extremamente generoso no acolhimento das pretensões da Fazenda quanto ao mérito das questões tributárias. E o Estado administração quer sempre arrecadar mais e mais, sem a mínima preocupação com os limites que o Direito estabelecer, e busca sempre fórmulas para compelir o contribuinte ao pagamento de tributos, sejam devidos ou não, sendo notável a capacidade criativa de seus agentes, que amesquinham o Direito em detrimento do cidadão, esquecidos de que autoridade são apenas alguns e só durante algum tempo, enquanto cidadãos somos todos nós durante toda a vida. Vários exemplos de cada uma dessas formas de violação podem ser oferecidos e são na verdade conhecidos de quantos lidam em torno da relação de tributação. Neste artigo vamos cuidar de um deles, porque a idéia de protestar Certidões de Dívida Ativa da Fazenda Nacional é realmente mais uma dessas ‘idéias brilhantes’ postas a serviço do arbítrio. É um notável exemplo do uso artificioso ou distorcido de instrumentos jurídicos para a violação do Direito. Com a Portaria nº321, de 6 de abril de 2006, o Procurador Geral da Fazenda Nacional, invocando o art.1º da Lei nº5.869, de 11 de janeiro de 1973, estabeleceu que as Certidões de Dívida Ativa da União poderão ser levadas a protesto, antes do ajuizamento da ação de execução fiscal. O protesto de Certidão de Dívida Ativa no caso consubstancia um evidente abuso porque absolutamente desnecessário para a propositura da execução fiscal. E o que é pior, afronta o entendimento do Poder Judiciário manifestado já em decisão do Superior Tribunal de Justiça, como adiante se verá. Para demonstrar nossa tese começaremos examinando o conceito e a finalidade do protesto, para em seguida examinar seu descabimento em se tratando de certidões de dívida ativa, e finalmente examinaremos a utilidade que pode ter a citada portaria na luta contra o arbítrio estatal. ”[1][1] ............................................................................................................... “O Poder Público, ao agir, deve sempre se pautar segundo o interesse público determinado na própria lei, observando a finalidade legal dos institutos. Assim, não pode a Administração, ainda que buscando o interesse público, agir fora dos ‘trilhos’ impostos pela norma. Dessa forma, considerando-se que a CDA já prova o inadimplemento e o descumprimento de obrigação documental; e que a finalidade legal do protesto é exatamente a mesma, resta evidente a ausência de interesse jurídico da Administração Fazendária em levar a CDA a protesto. Mais do que isso, caso a Administração Fazendária leve a protesto a CDA, o fará notoriamente com a finalidade de receber o crédito descrito no documento, desviando, portanto, a finalidade do instituto. Ora, é inegável que a lei do protesto foi editada para o fim de provar a inadimplência do devedor, sendo esse um reclamo social, haja vista os serviços de proteção ao crédito. Dessa forma, a sua utilização para outra finalidade configura evidente desvio de vontade da lei, isto é, desvio de finalidade. ”[2][2] ................................................................................................................ “Conclui-se que a medida além de extremada e, desnecessária diante da presunção de liquidez e certeza da CDA, constitui desvio de finalidade do ato administrativo, ofende a legislação tributária, tanto o disposto no CTN quanto na Lei 6.830/80, cabendo ao Judiciário rechaçá-la, como de fato vem ocorrendo.” [3][3] ................................................................................................................ “Não estamos aqui querendo dizer que a Administração Pública deve ficar inerte e não buscar os meios e recursos que lhe possibilitem receber seus créditos, no entanto, não pode, com esse intuito, buscar novas formas de cobrança indireta como vem fazendo com o protesto de certidões da dívida ativa. Outrossim, em não havendo previsão legal no sentido de possibilitar ao Fisco adotar referido procedimento, está nítido o desrespeito ao princípio da legalidade, visto que, referido princípio determina que a Administração deve se submeter aos mandamentos da lei, deles não podendo se afastar, sob pena de invalidade do ato. Qualquer ação estatal sem o correspondente respaldo legal, ou que exceda ao âmbito permitido pela lei, é injurídica e expõe-se à anulação. Levando a protesto as certidões da dívida ativa, que em regra já prova o inadimplemento e o descumprimento de obrigação documental, sendo que a finalidade do protesto é exatamente esta, está claro que a Administração Pública está desvirtuando totalmente a finalidade do instituto do protesto, incorrendo, inclusive, se é que podemos estender a tal ponto, em excesso de exação. 5 – Conclusões Ainda que existam milhares e milhares de contribuintes em débito para com o Poder Público, não pode o mesmo desvirtuar a função do instituto do protesto, por ser um meio mais econômico aos cofres públicos. Caso tal situação seja confirmada, poderemos chegar ao absurdo de dizer que as sentenças proferidas contra a Administração Pública, principalmente as transitadas em julgado no sentido de determinar o pagamento de precatórios, poderão também ser protestadas.[4][4]” ................................................................................................................ “Maior polêmica ainda suscita o protesto das certidões de dívida ativa das Fazendas Públicas, haja vista o regime jurídico especial, de obediência a estrita legalidade, a que está sujeito o seu processo de constituição e cobrança. Não são raros os títulos executivos extrajudiciais emitidos pelas Fazendas Públicas (certidões de dívida ativa) eivados de completa ilegalidade, seja porque fundados em atos desprovidos de valor jurídico, seja porque muitas vezes contemplam dívidas já pagas pelo contribuinte. Diante deste quadro fático, permitir que tais documentos sejam levados a protesto, causando com isso sérias conseqüências a imagem do suposto devedor (contribuinte), seria uma temeridade.”[5][5] ................................................................................................................ “Pois bem, não requer maior esforço – seja sob o ponto de vista da sua necessidade ou legitimidade – para se concluir que medidas como o protesto das certidões de dívida ativa extrapolam os parâmetros expressamente previstos no Código Tributário Nacional e na Lei nº 6830 para a cobrança da dívida ativa no âmbito federal, estadual e municipal, sendo somente utilizadas como meio coercitivo e vexatório para o recolhimento de tributos, o que já foi repelido pelo Supremo Tribunal Federal (STF) em situações análogas, que culminaram no enunciado das Súmulas nº 323 e 547.”[6][6] No ambiente jurisprudencial, contudo, a realidade tem sido bastante diferente na medida em que os nossos Tribunais têm se pronunciado, torrencialmente[7][7], pela invalidade do protesto das CDAs por entenderem que não há suporte de legalidade para esse fim, consoante comprovam os seguintes precedentes[8][8]: a) do SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA “TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. CRÉDITO TRIBUTÁRIO. PROTESTO PRÉVIO. DESNECESSIDADE. PRESUNÇÃO DE CERTEZA E LIQUIDEZ. 1. Agravo regimental interposto em face de decisão que negou provimento a agravo de instrumento. Nas razões do agravo, sustenta-se, em síntese, que embora a certidão de dívida ativa seja reconhecida como um título executivo extrajudicial, a cobrança da dívida tributária tem natureza diferente dos outros títulos de caráter civil, não tendo a Lei 9.492?97 a abrangência pretendida pelo agravado. 2. Não há necessidade de protesto prévio do título emitido pela Fazenda Pública. Se a CDA tem presunção relativa de certeza e liquidez, servindo inclusive como prova pré-constituída, o inadimplemento é caracterizado como elemento probante. Logo, falta interesse ao Ente Público que justifique o protesto prévio da CDA para satisfação do crédito tributário que este título representa.” 3. Agravo regimental não-provido.”(STJ, AgRg no Ag nº 936.606/ PR, Rel. Min.José Delgado, julg.06/05/2008) “TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL - CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA - PROTESTO PRÉVIO - DESNECESSIDADE - PRESUNÇÃO DE CERTEZA E LIQUIDEZ - AUSÊNCIA DE DANO MORAL - DEFICIÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO - SÚMULA 284?STF. 1. Não demonstrada objetiva, clara e especificamente pelo recorrente a violação a dispositivo de lei federal, não há como se conhecer do recurso especial interposto pela alínea "a" do permissivo constitucional, a teor do disposto na Súmula 284?STF. 2. A Certidão de Dívida Ativa além da presunção de certeza e liquidez é também ato que torna público o conteúdo do título, não havendo interesse de ser protestado, medida cujo efeito é a só publicidade. 3. É desnecessário e inócuo o protesto prévio da Certidão de Dívida Ativa. Eventual protesto não gera dano moral in re ipsa. 4. Recurso especial do BANCO DO BRASIL S?A conhecido parcialmente e, nessa parte, provido. 5. Prejudicado recurso especial do MUNICÍPIO DE DUQUE DE CAXIAS.”(STJ,REspnº1.093.601/RJ,Rel.Min.Eliana Calmon, julg.18/11/2008) “TRIBUTÁRIO E COMERCIAL. CRÉDITO TRIBUTÁRIO. PROTESTO PRÉVIO. DESNECESSIDADE. PRESUNÇÃO DE CERTEZA E LIQUIDEZ. ART. 204 DO CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL. FAZENDA PÚBLICA. AUSÊNCIA DE LEGITIMAÇÃO PARA REQUERER A FALÊNCIA DO COMERCIANTE CONTRIBUINTE. MEIO PRÓPRIO PARA COBRANÇA DO CRÉDITO TRIBUTÁRIO. LEI DE EXECUÇÕES FISCAIS. IMPOSSIBILIDADE DE SUBMISSÃO DO CRÉDITO TRIBUTÁRIO AO REGIME DE CONCURSO UNIVERSAL PRÓPRIO DA FALÊNCIA. ARTS. 186 E 187 DO CTN. I - A Certidão de Dívida Ativa, a teor do que dispõe o art. 204 do CTN, goza de presunção de certeza e liquidez que somente pode ser afastada mediante apresentação de prova em contrário. II - A presunção legal que reveste o título emitido unilateralmente pela Administração Tributária serve tão somente para aparelhar o processo executivo fiscal, consoante estatui o art. 38 da Lei 6.830?80. (Lei de Execuções Fiscais) III - Dentro desse contexto, revela-se desnecessário o protesto prévio do título emitido pela Fazenda Pública. IV - Afigura-se impróprio o requerimento de falência do contribuinte comerciante pela Fazenda Pública, na medida em que esta dispõe de instrumento específico para cobrança do crédito tributário. V - Ademais, revela-se ilógico o pedido de quebra, seguido de sua decretação, para logo após informar-se ao Juízo que o crédito tributário não se submete ao concurso falimentar, consoante dicção do art. 187 do CTN. VI - O pedido de falência não pode servir de instrumento de coação moral para satisfação de crédito tributário. A referida coação resta configurada na medida em que o art. 11, § 2º, do Decreto-Lei 7.661?45 permite o depósito elisivo da falência. VII - Recurso especial improvido.”(STJ,REsp nº287824/MG,Rel.Min.Francisco Falcão, julg. 20/10/2005) b) das CORTES ESTADUAIS “AÇÕES ANULATORIAS DE CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA E CAUTELAR DE SUSTAÇÃO DE PROTESTO. MESMO IMPROCEDENTE A AÇÃO PRINCIPAL, PROCEDE A PRETENSÃO CAUTELAR DE VER SUSTADO EM DEFINITIVO O PROTESTO DA CDA PORQUE, NÃO SENDO CAMBIAL, O ÚNICO PROTESTO DE QUE PODE SER OBJETO E AQUELE DEFINIDO E PARA OS FINS PRECONIZADOS NA LEI DE FALÊNCIAS (ART.10, §§ 1° E 2°). SE DUVIDOSA A LEGITIMIDADE DA FAZENDA PÚBLICA PARA REQUERER, FALÊNCIA POR DÍVIDA FISCAL, E CERTO QUE SÓ O DEVEDOR COMERCIANTE PODE FIGURAR NO POLO PASSIVO. APELO PARCIALMENTE PROVIDO. PROTESTO DESNECESSÁRIO E QUE SE CONTITUI EM ABUSIVO MEIO DE COERÇÃO. SUSTAÇÃO DEFINITIVA. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO CAUTELAR.” (Ap. Cível Nº. 194245197/ RS, Rel.Geraldo César Fregapani, jul. 17/08/1995). “PROTESTO DE TÍTULO. CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA MUNICIPAL. POR NÃO SE TRATAR DE TÍTULO CAMBIAL, NÃO PODE O MUNICÍPIO PROTESTAR EXTRAJUDICIALMENTE A CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA, COMO NOS TÍTULOS CAMBIAIS (LEI N. 6690/79), MESMO PORQUE DESNECESSÁRIO E INJUSTIFICÁVEL O PROTESTO, SÓ EXPLICAVEL NO PROPÓSITO DE EXERCER COERÇÃO SOBRE O CONTRIBUINTE, ATITUDE QUE PODE CARACTERIZAR ABUSO OU ARBITRARIEDADE DO PODER PÚBLICO. APELAÇÃO IMPROVIDA PELOS FUNDAMENTOS DO PARECER DA DRA. PROCURADORA DE JUSTIÇA E CONFIRMADA A SENTENÇA EM REEXAME NECESSÁRIO.” (Ap. Cível Nº 191163856, Primeira Câmara Cível, Tribunal de Alçada do RS, Rel. Juracy Vilela de Souza, julg. 16/06/1992). “DIREITO TRIBUTÁRIO. PROTESTO DE CDA TRIBUTÁRIA: IMPOSSIBILIDADE. Não pode a Certidão de Dívida Ativa, de natureza tributária, ser levada a protesto por falta de pagamento, o que somente pode ser feito em relação a títulos de utilização exclusivamente mercantil. Nem mesmo a Lei nº 9.492/97 permite tal conduta, porquanto apenas estabelece ela a forma (rito ou procedimento) como títulos de utilização mercantil devem ser protestados, mas não revoga normas anteriores, que definem quais os títulos protestáveis, nos quais não se inclui a CDA tributária, que possui forma própria de cobrança, prevista no Código Tributário e na Lei nº 6.830/80. Assim, lei tributária que autoriza os protesto de CDA padece do vício da inconstitucionalidade, sendo, conseqüentemente, inaplicável. Tratando-se de erro grosseiro e, via de conseqüência inescusável, o protesto tirado em relação a ela, cabe indenização por danos morais a quem sofrer os efeitos do protesto, mesmo sendo esta pessoa jurídica (cf. Súmula nº 227, do STJ), porquanto tem ela dupla finalidade: servir de reparação ao dano e, ao mesmo tempo, de instrumento pedagógico a quem o provoca, para que não seja ele repetido em relação a outros. Sentença modificada, em parte, à unanimidade.” (Reexame Necessário Nº 70004034203/ RS, Rel.: Roque Joaquim Volkweiss, julg. 21/08/2002) “MANDADO DE SEGURANÇA. CRÉDITO TRIBUTÁRIO. GARANTIAS, PRIVILÉGIOS E PREFERÊNCIAS. INCLUSÃO DO NOME DO SUJEITO PASSIVO EM LISTA DE DEVEDORES E PUBLICAÇÃO DA LISTA PELO ESTADO. DESCABIMENTO. O crédito tributário dispõe de inúmeras garantias, privilégios e preferências previstos em lei, dos quais a Fazenda Pública não pode abrir mão (art. 141 do CTN). Por isso, afigura-se inadmissível o protesto da certidão de dívida ativa ou a adoção de outras medidas tendentes a constranger o sujeito passivo sem possibilidade de defesa. Precedentes do STJ e do TJRS. Nesse contexto, a publicação da lista dos devedores por parte do Poder Público tem a única e exclusiva finalidade de constranger moral e politicamente os devedores sem utilizar-se dos meios constitucionais adequados do contraditório e da ampla defesa. Ademais, não há cogitar de aplicação do princípio da publicidade e transparência, pois a lista não consagra a situação de tais débitos e muito menos as medidas jurídicas e judiciais que foram tomadas para a pronta cobrança. A publicidade ou até mesmo a inscrição do nome do devedor nos chamados órgãos de proteção ao crédito não é meio de cobrança de dívida, para o que existe o devido processo legal, ao qual têm de se submeter todos aqueles que possuem valores a receber de outrem, não se justificando que apenas alguns credores tenham o privilégio de constranger seus devedores sem se submeter ao devido processo legal, em especial quando se trata de credor que já possui privilégios especiais (arts. 186 e 187 do CTN). A publicação somente acarreta prejuízos ao devedor e não traz nenhuma vantagem para o credor, não passando por isso de constrangimento ilegal que não se justifica. ORDEM CONCEDIDA POR MAIORIA”. (MS nº 70013421557/RS, Rel. Adão Sérgio do Nascimento Cassiano, julg.01/09/2006). “APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. CRÉDITO TRIBUTÁRIO. GARANTIAS, PRIVILÉGIOS E PREFERÊNCIAS. INCLUSÃO DO NOME DO SUJEITO PASSIVO EM LISTA DE DEVEDORES E PUBLICAÇÃO DA LISTA PELO ESTADO. DESCABIMENTO. O crédito tributário dispõe de inúmeras garantias, privilégios e preferências previstos em lei, dos quais a Fazenda Pública não pode abrir mão (art. 141 do CTN). Por isso, afigura-se inadmissível o protesto da certidão de dívida ativa ou a adoção de outras medidas tendentes a constranger o sujeito passivo sem possibilidade de defesa. Precedentes do STJ e do TJRS. Nesse contexto, a publicação da lista dos devedores por parte do Poder Público tem a única e exclusiva finalidade de constranger moral e politicamente os devedores sem utilizar-se dos meios constitucionais adequados do contraditório e da ampla defesa. Ademais, não há cogitar de aplicação do princípio da publicidade e transparência, pois a lista não consagra a situação de tais débitos e muito menos as medidas jurídicas e judiciais que foram tomadas para a pronta cobrança. A publicidade ou até mesmo a inscrição do nome do devedor nos chamados órgãos de proteção ao crédito não é meio de cobrança de dívida, para o que existe o devido processo legal, ao qual têm de se submeter todos aqueles que possuem valores a receber de outrem, não se justificando que apenas alguns credores tenham o privilégio de constranger seus devedores sem se submeter ao devido processo legal, em especial quando se trata de credor que já possui privilégios especiais (arts. 186 e 187 do CTN). A publicação somente acarreta prejuízos ao devedor e não traz nenhuma vantagem para o credor, não passando por isso de constrangimento ilegal que não se justifica. APELO DESPROVIDO, POR MAIORIA, VENCIDO O DES. JOÃO ARMANDO.” (Ap Cível Nº 70014534051/RS, Rel. Adão Sérgio do Nascimento Cassiano, julg. 22/11/2006). “TRIBUTÁRIO - AGRAVO DE INSTRUMENTO - DÍVIDA ATIVA - PROTESTO - IMPOSSIBILIDADE. - A definição de protesto, levada a efeito pelo art. 1º da Lei nº 9.492/1997, exclui a possibilidade de sua lavratura no tocante a débitos tributários, na medida em que disciplina os serviços concernentes ao protesto de títulos de crédito, instituto próprio do direito privado. - Agravo improvido.” (Ag.nº1.0024.08.139287-0/001/MG, Rel. Des. Barros Levenhagen, julg.26/02/2009) “APELAÇÃO - AÇÃO CAUTELAR - PROTESTO EXTRAJUDICIAL REFERENTE À CRÉDITO TRIBUTÁRIO - IMPOSSIBILIDADE - PEDIDO JULGADO PROCEDENTE - RECURSO NÃO PROVIDO. Revela-se inadmissível o protesto extrajudicial referente a crédito tributário.” (Ap. Cível nº1. 0313.00.001768-8/001/MG, Rel.Silas Vieira, julg.29/01/2009). “MEDIDA CAUTELAR INCIDENTAL - SUSTAÇÃO DE PROTESTO - PROTESTO DE TÍTULO ADVINDO DE CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA MUNICIPAL - INADMISSIBILIDADE - SENTENÇA CONFIRMADA. A Certidão de Dívida Ativa não se equipara a título cambial (Lei n. 6690/79), sendo, pois, inviável e insuscetível de protesto extrajudicial, traduzindo-se, assim, o protesto em meio de coerção sobre o contribuinte.”(Ap.cível nº1.0051.03.007763-3/001/MG,Rel.Francisco Figueiredo, julg.23/11/2004). “AÇÃO DECLARATÓRIA - PROTESTO EXTRAJUDICIAL DE TÍTULO ADVINDO DE CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA MUNICIPAL - INADMISSIBILIDADE. O fato de existir previsão legal permitindo ao ente público a utilização da execução fiscal para a cobrança de seu débito, não significa que promoveu a equiparação da CDA a título cambial passível de protesto. Não pode a Fazenda Pública emitir título bancário de débito tributário quando já emitida a Certidão de Dívida Ativa, e enviá-lo a Cartório para protesto, com o intuito exclusivo de coagir o contribuinte.” (TJMG, Ap.cível nº000. 265.108-1/00/MG, Rel.Des.Wander Marotta, julg. 20/05/2002). “RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO - CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA - PROTESTO - MEDIDA DESNECESSÁRIA E INJUSTIFICADA - IMPOSSIBILIDADE - RECURSO PROVIDO. É defeso à Fazenda Pública valer-se de protesto para tentar receber dívida ativa, se dispõe de meio próprio para tanto, consistente na execução fiscal. Por não se tratar de título cambial, mostra-se desnecessário e injustificável o protesto da certidão de dívida ativa, para forçar o contribuinte ao pagamento de débito exigido pelo Poder Público.” (TJMT, AI nº67390/2008/MT, Rel.Des.Guiomar Teodoro Borges, julg. 01/09/2008) “REEXAME NECESSÁRIO - MANDADO DE SEGURANÇA - CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA - PROTESTO - MEIO COERCITIVO DESNECESSÁRIO E INJUSTIFICADO DE COBRANÇA - SENTENÇA RATIFICADA. A certidão de dívida ativa não é título cambial, e o seu apontamento a protesto constitui meio coercitivo para forçar o contribuinte ao pagamento do imposto, por ser desnecessário e injustificado.” (TJMT, Reexame Necessário de sentença nº. 8538/2003, primeira câmara cível, Rel.Des.Rubens de Oliveira Santos Filho, julg. 09/06/2003) “RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO - CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA - PROTESTO - IMPOSSIBILIDADE - RECURSO PROVIDO. É defeso à Fazenda Pública valer-se de protesto para tentar receber dívida ativa, se dispõe de meio próprio para tanto, consistente na execução fiscal, quando então, poderá o executado se opor contra eventual irregularidade na constituição do crédito tributário.” (TJMT, AI nº. 113409/2007, terceira câmara cível, Rel.Des.Guiomar Teodoro Borges, julg. 03/03/2008) “RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO - CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA - PROTESTO - IMPOSSIBILIDADE - RECURSO PROVIDO. É defeso à Fazenda Pública valer-se de protesto para tentar receber dívida ativa, se dispõe de meio próprio para tanto, consistente na execução fiscal, quando então, poderá o executado se opor contra eventual irregularidade na constituição do crédito tributário.” (TJMT, AI nº. 105761/2007, terceira câmara cível, Rel. Des.Guiomar Teodoro Borges, julg. 03/03/2008) “RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO DECLARATÓRIA - PROTESTO - CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA - IPTU - DÉBITO FISCAL POSSUI PROCEDIMENTO PRÓPRIO PARA COBRANÇA - PROTESTO INDEVIDO - DANOS MORAIS CONFIGURADOS - SENTENÇA REFORMADA - RECURSO PROVIDO. A certidão de dívida ativa é título executivo extrajudicial que, justamente por gozar de presunção de certeza e liquidez, por si só, já preenche os requisitos do art. 1º da Lei nº 9.492/97, ou seja, prova o crédito da Fazenda Pública, ao mesmo tempo em que atesta a inadimplência e o descumprimento de obrigações por parte do devedor, o que já é mais do que suficiente para dizer que, além de não haver previsão legal no sentido de permitir à Fazenda Pública levar seus títulos a protesto, simplesmente à mesma não possui interesse jurídico para tanto. Levando a protesto as certidões da dívida ativa, que em regra já prova o inadimplemento e o descumprimento de obrigação documental, sendo que a finalidade do protesto é exatamente esta, está claro que a Administração Pública está desvirtuando totalmente a finalidade do instituto do protesto, incorrendo, inclusive, em excesso de exação.” (TJMT, Recurso de Ap.cível.nº.60259/2008,segunda câmara cível,Rel. Des. Donato Fortunato Ojeda, julg.29/04/2009) “APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS E CAUTELAR - PROTESTO DA CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA - IMPOSSIBILIDADE - LEI 9492/97 QUE PERMITE APENAS O PROTESTO CAMBIAL DE NATUREZA COMERCIAL - INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI MUNICIPAL 7303/97 QUE ADENTRA EM MATÉRIA DE COMPETÊNCIA DA UNIÃO - MANUTENÇÃO DOS HONORÁRIOS - SENTENÇA MANTIDA - RECURSO DESPROVIDO.”(TJPR,Ap. Cível nº.381.960-5, terceira câmara cível, Rel. Des. Paulo Roberto Vasconcelos, julg.10/06/2008) “APELAÇÃO CÍVEL. MEDIDA CAUTELAR E AÇÃO ANULATÓRIA DE PROTESTO DE CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA. SENTENÇA QUE, ACERTADAMENTE, DETERMINOU O CANCELAMENTO DEFINITIVO DO PROTESTO. CDA QUE GOZA DE PRESUNÇÃO DE CERTEZA E LIQUIDEZ. IMPERTINÊNCIA DO PROTESTO PARA COMPROVAÇÃO DO INADIMPLEMENTO. MEDIDA DESNECESSÁRIA PARA PROPOSITURA DA AÇÃO EXECUTIVA FISCAL. INAPLICABILIDADE DOS INSTITUTOS DE DIREITO PRIVADO. LEI Nº 9.492/97. NÃO ALCANÇE AOS TÍTULOS DA DÍVIDA PÚBLICA. PROTESTO INDEVIDO E ABUSIVO. MEDIDA DE COAÇÃO PARA PRONTO PAGAMENTO, SEM POSSIBILITAR A DEFESA DO CONTRIBUINTE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. MANUTENÇÃO. RECURSOS CONHECIDOS E DESPROVIDOS. 1. Por possuir presunção de certeza e liquidez, a inscrição regular pressupõe a inadimplência do contribuinte, sendo prova suficiente do não cumprimento da obrigação tributária, o que dispensa qualquer outra providência da Fazenda Pública para exercitar seu direito de cobrança através do meio legal adequado. O ente credor dispõe de prerrogativas e procedimentos próprios para poder cobrar seus créditos tributários, que é a Lei de Execução Fiscal nº 6.830/80. 2. Eventual agilidade na obtenção dos créditos não basta para legitimar o aponte para protesto de títulos da dívida pública porque, além de não haver interesse jurídico e nem expressa previsão na legislação específica, não se pode subtrair do contribuinte um direito assegurado constitucionalmente, que é a ampla defesa.”( TJPR, Ap.cível nº. 541.243-1, terceira câmara cível, Rel.Des.Manassés de Albuquerque, julg.27/01/2009) “APELO 1: É pacífico na jurisprudência deste Tribunal o entendimento no sentido de que a comprovação do recolhimento do preparo deve ser feita no momento de interposição do recurso, haja vista o princípio da consumação vigente em nosso sistema processual. Recurso não conhecido, por unanimidade. APELO 2: A certidão de dívida ativa não é título cambial, e o seu apontamento a protesto constitui meio coercitivo para forçar o contribuinte ao pagamento do imposto, por ser desnecessário, injustificado e inútil. Ofende , nesse cariz, o previsto no art. 5º, V e X da Constituição Federal. Recurso desprovido, por maioria. Sentença mantida em reexame necessário.”(TJPR, Ap. cível e reexame necessário nº.498.255-2, segunda câmara cível, Rel. Dês. Cunha Ribas, julg.27/01/2009) “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE CANCELAMENTO DE PROTESTO DE CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA. SENTENÇA QUE, ACERTADAMENTE, DETERMINOU O CANCELAMENTO DEFINITIVO DO PROTESTO. CDA QUE GOZA DE PRESUNÇÃO DE CERTEZA E LIQUIDEZ. IMPERTINÊNCIA DO PROTESTO PARA COMPROVAÇÃO DO INADIMPLEMENTO. MEDIDA DESNECESSÁRIA PARA PROPOSITURA DA AÇÃO EXECUTIVA FISCAL. INAPLICABILIDADE DOS INSTITUTOS DE DIREITO PRIVADO. LEI Nº 9.492/97. NÃO ALCANÇE AOS TÍTULOS DA DÍVIDA PÚBLICA. PROTESTO INDEVIDO E ABUSIVO. MEDIDA DE COAÇÃO PARA PRONTO PAGAMENTO, SEM POSSIBILITAR A DEFESA DO CONTRIBUINTE. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. 1. legitimar o aponte para protesto de títulos da dívida Por possuir presunção de certeza e liquidez, a inscrição regular pressupõe a inadimplência do contribuinte, sendo prova suficiente do não cumprimento da obrigação tributária, o que dispensa qualquer outra providência da Fazenda Pública para exercitar seu direito de cobrança através do meio legal adequado. O ente credor dispõe de prerrogativas e procedimentos próprios para poder cobrar seus créditos tributários, que é a Lei de Execução Fiscal nº 6.830/80. 2. Eventual agilidade na obtenção dos créditos não basta para pública porque, além de não haver interesse jurídico e nem expressa previsão na legislação específica, não se pode subtrair do contribuinte um direito assegurado constitucionalmente, que é a ampla defesa.”(TJPR,Ap.cível nº.534.652-9, terceira câmara cível, Rel.Des. Manasses de Albuquerque, julg.27/01/2009) “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO, CUMULADA COM INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS. CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA. PROTESTO CAMBIAL. INCABÍVEL. INAPLICABILIDADE DA LEI Nº 9.492/97. ANULAÇÃO DO PROTESTO. DANO MORAL. ATO ILÍCITO INEXISTENTE. DESCABIMENTO. SUCUMBÊNCIA RECÍPROCA. COMPENSAÇÃO DOS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS AUTORIZADA. APELAÇÃO CÍVEL CONHECIDA E PARCIALMENTE PROVIDA. 1. Por ser inaplicável a Lei nº 9.492/97, torna-se incabível o protesto cambial de CDA, com determinação de sua anulação. 2. O protesto tirado pelo apelado, entretanto, não se constitui em ato ilícito, mesmo porque a dívida tributária é devida pela apelante. Diante disso descabe o dano moral pretendido. 3. Sucumbência recíproca das partes que se impõe à luz do art. 21, caput do Código de Processo Civil, sendo autorizada a compensação dos honorários advocatícios. 4. Apelação cível conhecida e provida parcialmente.” (TJPR, Ap. cível nº.0602623-3, terceira câmara cível, Rel. Des. Ruy Francisco Thomaz, julg.27/10/2009) “TRIBUTÁRIO – PROTESTO DE CDA-IMPOSSIBILIDADE – MEIO COERCITIVO PARA COBRANÇA DA DÍVIDA- EMBARGOS DIVERGENTES ACOLHIDOS. `(...) A certidão de dívida ativa não é título cambial, e seu apontamento a protesto constitui meio coercitivo para forçar o contribuinte ao pagamento do imposto, por ser desnecessário e injustificado. `(TJMT – RNSen 8538/2003 - 1ª C.Cív. – Rel. Dês Rubens de Oliveira Santos Filho – J.09.06.2003) (TJPR, Embargos Infringentes nº. 448.879-7/01, terceira câmara cível, Rel. Juiz conv. Espedito Reis do Amaral, julg. 07/10/2008) “EMBARGOS INFRINGENTES – MEDIDA CAUTELAR DE SUSTAÇÃO DE PROTESTO DE CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA- IMPOSSIBILIDADE – INCOMPATIBILIDADE DO PROTESTO COM A OBRIGAÇÃO DE NATUREZA TRIBUTÁRIA – AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL- PREVALECE VOTO VENCIDO – CONFIRMADA A SENTENÇA QUE SUSTOU O PROTESTO- EMBARGOS ACOLHIDOS. A forma de cobrança do crédito tributário deve observar os critérios tanto de ordem formal como material, pelas regras da lei federal nº6. 830/80(lei de execução fiscal) não havendo quaisquer recomendações, na hipótese, de constrição mediante protesto. (TJPR, Embargos Infringentes nº. 414847-0/01, terceira câmara cível, Rel. Des. Celso Rotoli de Macedo, julg. 07/10/2008) “MANDADO DE SEGURANÇA. Débito tributário cobrado por meio de boleto bancário. Impossibilidade de protesto extrajudicial de certidão da dívida ativa. Pretensão da Fazenda que deve se resumir na coerção exercida sobre o contribuinte inadimplente por via legal, qual seja, a ação executiva. Certidão da dívida ativa não é título cambial e "boleto" para pagamento de imposto não é título de crédito. Apelação provida.”(TJSP, Ap. Cível com revisão nº.859.995-5/7-00,Décima Oitava Câmara de Direito Público, Rel.Des.Marcondes Machado, julg.02/04/2009) “RESPONSABILIDADE CIVIL - Dano moral - Obrigação de Fazer - Inocorrência de erro de julgamento - Inscrição junto aos órgãos de proteção ao crédito em decorrência de protesto de dívida fiscal municipal - Alegação de quitação promovida mediante consignação em pagamento extrajudicial - Impossibilidade de protesto da certidão de dívida ativa - Instrumento revestido da presunção de liquidez e certeza (art. 204 do CTN) - Dívida que deve ser exigida através do mecanismo previsto na Lei n° 6.830/80 - Cancelamento do protesto e conseqüente envio do nome do autor para o rol dos inadimplentes - Inocorrência, contudo, do dano moral alegado, diante da existência da dívida - Entendimento do E. STJ - Ação parcialmente procedente - Sucumbência recíproca - Recurso provido em parte.”(TJSP,Apelação nº.1.278.180-1, Décima Nona Câmara de Direito Privado, Rel.Des.Sebastião Alves Junqueira, julg.11/05//2009) “Mandado de segurança. Protesto de Certidões da Dívida Ativa. Desnecessidade. A Fazenda Pública já possui os benefícios da Lei n° 6.830/80 para execução do débito tributário. Precedentes desta Corte e do C. Superior Tribunal de Justiça. Recurso provido para concessão da segurança.” (TJSP, MS nº.889.441-5/4-00, Sétima Câmara de Direito Público, Rel. Des. Guerrieri Resende, julg.27/04/2009) “APELAÇÃO - Medida Cautelar de Sustaçao de Protesto - Se afigura abusivo e intimidatório o protesto de Certidão de Dívida Ativa, pois, ela já goza da presunção de certeza e liquidez a teor do art. 3o da Lei nº. 6.830/80 - Negaram provimento ao recurso.” (TJSP, Apelação nº. 915.281-5/6-00, Décima Oitava Câmara de Direito Público, Rel.Des. Osvaldo Capraro, julg. 20/08/2009) “APELAÇÃO - Mandado de Segurança - O protesto de Certidão de Dívida Ativa se afigura abusivo e tem natureza intimidatória, pois, a teor do "caput" do artigo 3o da Lei n° 6.830/80: "A dívida ativa regularmente inscrita goza da presunção de certeza e liquidez" - Deram provimento ao recurso, para conceder a segurança na forma pleiteada na inicial pelo impetrante. ”(TJSP, Ap. cível com revisão nº. 854.125-5/1-00, Décima oitava câmara de Direito Público, Rel.Des. Osvaldo Capraro, julg. 02/04/2009) “DECLARATÓRIA - Protesto de Certidões da Dívida Ativa - Inadmissibilidade - Fazenda do Estado que já possui os benefícios da Lei n° 6.830/80 para execução do débito tributário - Precedentes desta Corte e do C. Superior Tribunal de Justiça - Recurso improvido.” (TJSP, Ap. cível com revisão nº. 788.400-5/1-00, sétima câmara de Direito Público, Rel. Des. Moacir Peres, julg. 08/06/2009) “APELAÇÃO - Mandado de Segurança - O protesto de Certidão de Dívida Ativa se afigura abusivo e tem natureza intimidatória, pois, a teor do "caput" do artigo 3o da Lei n° 6.830/80: "A dívida ativa regularmente inscrita goza da presunção de certeza e liquidez" - Deram provimento ao recurso, para conceder a segurança na forma pleiteada na inicial”. (TJSP, Ap. cível com revisão nº. 853.639-5/0-00, Décima Oitava Câmara de Direito Público, Rel. Osvaldo Capraro, julg. 21/05/2009) “AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE NÃO FAZER C.C. INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS. Impossibilidade de protesto extrajudicial de certidão da dívida ativa. Pretensão da Fazenda que deve se resumir na coerção exercida sobre o contribuinte inadimplente por via legal, qual seja, a ação executiva. Certidão da dívida ativa não é título cambial. Imunidade da autora em relação ao imposto sobre serviços por se tratar de entidade assistencial. DANOS MORAIS. Inexistência de efetivo abalo moral pela atitude da municipalidade ré. Apelação parcialmente provida.” (TJSP, Ap. cível com revisão nº. 910.386-5/9-00, Décima Oitava Câmara de Direito Público, Rel.Marcondes Machado, julg. 16/07/2009) “APELAÇÃO - MEDIDA CAUTELAR - IPTU, exercício de 2004 - Município de Campos do Jordão - Certidão de Dívida Ativa - Apontamento a protesto - Inadmissibilidade - Inexistência de embasamento legal e jurídico para tanto - Inscrição que prova a inadimplência do contribuinte - Protesto - Desnecessidade do protesto - Procedência da ação - APELO PROVIDO.” (TJSP, Apelação com revisão nº.894.245-5/1-00, Décima Quinta Câmara de Direito Público, Rel. Rodrigues de Aguiar, julg.28/05/2009 ) “APELAÇÃO - Ação Civil Pública - Preliminares afastadas - Crédito tributário - Impossibilidade de protesto - Inscrição na divida ativa e conseqüente ajuizamento de ação executiva fiscal que são as únicas medidas legalmente admitidas - Reexame necessário desacolhido e recurso voluntário desprovido.” (TJSP, Apelação com Revisão nº723. 258-5/7-00, Nona Câmara de Direito Público, Rel. Des. Sérgio Gomes, julg. 19/08/2009 ) “Certidão de Dívida Ativa - Débito de ICMS - Falta de pagamento - Apontamento para protesto - Descabimento - Recurso desprovido.” (TJSP, Apelação nº632. 668-5/0-00, 13ª Câmara de Direito Público, Rel. Borelli Thomaz, Julg. 09/12/2009) “NULIDADE Concisão não se confunde com omissão. Preliminar afastada. ICMS A declaração de inconstitucionalidade da incidência do ICMS (ADI n° 1600) restringe-se aos serviços de transporte aéreo. Correta a inclusão de juros, seguro e pedágio na base de cálculo do imposto. Descabido o creditamento extemporâneo do ICMS de bens adquiridos como ativo imobilizado e materiais de uso e consumo. Recurso da autora não provido. PROTESTO Desnecessário o protesto da CDA para execução da dívida. Presunção de liquidez e certeza do título inviabiliza medida. SELIC ICMS declarado e não pago. Incidência. Recurso da FESP provido, em parte.” (TJSP, AI nº. 714.681-5/6-00, 6ª Câmara de Direito Público, Rel. Soares Levada, Julg. 31/05/2009) “AÇÃO DECLARATÓRIA DE INEFICÁCIA CAMBIAL E DE NUUDADE DE PROTESTO DE CDA - ARTIGO Io DA LEI N° 9.492/97 - COBRANÇA DAS CDA'S EXIGIDA JUNTO AOS TABELIONATOS DE PROTESTO DE LETRAS E TÍTULOS DE SÃO VICENTE - NÃO CABIMENTO - PROVIDÊNCIAS NÃO PREVISTAS NA LEI DE N" 6.830/80 - POSSIBILIDADE DE CANCELAMENTO DO PROTESTO - AÇÃO PROCEDENTE - EMBARGOS INFRINGENTES REJEITADOS” (TJSP, Embargos Infringentes nº. 665.842-5/2-01, 15ª Câmara de Direito Público, Rel. Silva Russo, julg. 13/11/2008) Creio que essa realidade, sobretudo a constatada no campo da jurisprudência, por si mesma, já indica que este Conselho, órgão administrativo que é, não deve recomendar essa prática, por duas razões: uma, porque trata de questão judicializada e evidentemente controvertida; duas, porque, mesmo quando adotada por lei estadual, tem sido majoritariamente repudiada no contencioso pelos Tribunais. Mas, não isso! Há muito mais evidenciando a inconveniência e a falta de oportunidade da medida pretendida neste Pedido de Providências, o que passo, em resumo, a demonstrar nos itens abaixo, pedindo vênia à douta Relatora e a todos os demais que exerçam igual liberdade de pensar de modo diverso e sem retorno integral aos argumentos ou às razões jurídicas que têm fundamentado a posição predominante dos nossos Tribunais, mesmo porque, como dito, desejo ficar apenas no campo do exame da adequação, no momento, de uma recomendação contrária a essa posição em âmbito administrativo: I) o equívoco de que o protesto das CDAs atende a interesse público que se sobrepõe ao interesse particular do cidadão; II) a falsa ideia de que o protesto configura um meio alternativo extrajudicial de cobrança da dívida fiscal inscrita, com a vantagem de diminuir o número de ações judiciais; III) o protesto das CDAs onera desnecessariamente o contribuinte; IV) a recomendação pretendida pode não ser bem recebida pela opinião pública, importando em risco de prejuízo injustificável para a imagem do CNJ. 1 – O equívoco de que o protesto das CDAs atende a interesse público que se sobrepõe ao interesse particular do cidadão. Embora não seja aqui apropriado o aprofundamento em torno do chamado princípio da supremacia do interesse público, quer para negar sua validade ou demonstrar o seu vazio conceitual, como de maneira precursora fez Humberto Bergmann Ávila[9][9], quer para fixar os contornos que os estudiosos do direito administrativo lhe têm dado mais recentemente[10][10], parece-me importante anotar que o argumento baseado em concepção forte desse princípio, vale dizer, como um pressuposto abstrato, para sustentar a viabilidade do protesto das CDAs é totalmente equivocado. Com efeito, o interesse público propriamente dito, isto é, o equivalente ao interesse de toda a sociedade, que Luis Roberto Barroso, com muita propriedade, chama de interesse público primário não se configura no protesto das CDAs, uma vez que nesse caso há apenas o interesse das pessoas jurídicas de direito público, enquanto partes da relação jurídica tributária ou não tributária (Fazenda Pública), ou seja, o interesse de arrecadar, o que o mencionado mestre denomina de interesse público secundário, lecionando: “O interesse público secundário – i.e., o da pessoa de direito público, o do erário – jamais desfrutará de supremacia a priori e abstrata em face do interesse particular. Se ambos entrarem em rota de colisão, caberá ao intérprete proceder à ponderação adequada, à vista dos elementos normativos e fáticos relevantes para o caso concreto.[11][11]” (grifei) Como entendo ser esse o verdadeiro alcance do mencionado princípio, tenho para mim que, tratando-se do protesto das Certidões de Dívida Ativa, dúvida alguma pode existir de que a ponderação do princípio[12][12] secundário (é dizer: no sentido fraco) da supremacia do interesse público sobre o do particular deverá ser em face do princípio da legalidade, este sim, obviamente, no sentido forte, uma vez que o campo da facultatividade legal não está aberto ao amplo agir administrativo, isto por que a Administração Pública só pode fazer aquilo que a lei (restius: o ordenamento) lhe autoriza e, em especial, no caso da Fazenda Pública que tem sua ação vinculada à tipicidade e à estrita legalidade ou reserva absoluta da lei formal[13][13]. Acontece que no âmbito do ordenamento que organiza e norteia o nosso sistema tributário e a cobrança da dívida ativa, a partir da Constituição da República, passando pelo Código Tributário Nacional (Lei nº 5.172 de 25.10.66), que regula as bases da constituição e do pagamento dos créditos tributários, bem como trata da inscrição e certificação da dívida ativa, até chegar à Lei nº 6.830, de 1980, que dispõe das execuções fiscais e, portanto, da cobrança judicial das CDAs não há nenhuma regra que direta ou indiretamente autorize o protesto desses títulos públicos que, além de constituírem prova específica da inadimplência e do descumprimento de uma obrigação tributária ou não tributária vencida e não paga, gozam – é bom lembrar – da presunção de liquidez e certeza, estando legalmente garantidos por privilégios especiais, em comparação com aqueles que protegem os títulos e outros documentos de dívida de natureza privada. Ora, essa constatação basta, por si mesma, para conduzir à conclusão incontornável de que, não estando legalmente autorizado, o protesto das CDAs está ipso facto vedado, não sendo, portanto, tecnicamente possível que a Fazenda Pública possa tirá-lo mesmo recorrendo ao princípio secundário da supremacia do seu interesse sobre o do particular (pessoa física ou jurídica) que, nesse caso, evidentemente não resulta preponderante na ponderação feita frente ao princípio da estrita legalidade a que aquela está sujeita. Note-se que o fundamento de sustentação da licitude do protesto das CDAs é construído numa interpretação bastante ampliativa da definição dada ao instituto do protesto extrajudicial pelo art. 1º da Lei nº 9.492, de 10.09. 1997, que está assim redigido: “Art. 1º Protesto é o ato formal e solene pelo qual se prova a inadimplência e o descumprimento de obrigação originada em títulos e outros documentos de dívida.” Esse dispositivo, todavia, constante de uma lei cuja leitura integral deixa claro, em primeiro plano, que na sua elaboração houve forte influência de interesses dos Cartórios de Protesto, embora tenha uma redação dotada de certa vagueza, exatamente para facilitar grande amplitude interpretativa, de modo a facultar o protesto do maior número possível de documentos de dívida e, em consequência, propiciar mais faturamento aos titulares daquelas serventias, com a ampliação do que antes era restrito aos chamados títulos cambiais e cambiariformes, não permite uma leitura que avance além da barra do princípio da estrita legalidade formal, o qual, como dito, prepondera no caso. E essa leitura não é admissível, mormente por quatro razões: 1) a primeira, porque o protesto, sendo por definição legal, apenas e tão somente, o ato formal e solene pelo qual se prova a inadimplência e o descumprimento de obrigação originada em títulos e outros documentos de dívida, apresenta-se totalmente desnecessário no caso das CDAs, uma vez que estas já constituem a prova formal e solene da inadimplência e do descumprimento de obrigações tributárias ou não tributárias vencidas; 2) a segunda, porque o protesto, em especial o tecnicamente chamado de facultativo, por não ter por fim assegurar direito de regresso ou guarnecer pedido de falência, visa garantir a publicidade do descumprimento de uma obrigação constituída entre particulares, no plano de típicas relações privadas ou de coordenação, vale dizer, convoladas por livre vontade e interesse das partes, sendo, portanto, dispensável no caso das CDAs, pois estas são títulos públicos, que incorporam obrigações tributárias ou não tributárias vencidas e não pagas, resultantes de uma relação essencialmente pública, sendo as primeiras, isto é, as tributárias, que constituem a mais significativa parcela dos créditos públicos, tipicamente de imposição, uma vez que independem e até contrariam a vontade de uma das partes (a do contribuinte); 3) a terceira, porque, sendo o protesto da CDAs inútil como prova do inadimplemento de dívida para com a Fazenda Pública e desnecessário para a publicidade desse inadimplemento, salta aos olhos que a pretensão de tirá-lo, visa apenas alcançar a inscrição do devedor no SERASA e em outros cadastros de inadimplentes (v.g.: SPC), como se não bastassem, como acontece no caso de dívidas com o Fisco Federal, as restrições resultantes da inclusão daquele no CADIN[14][14], que decorre automaticamente do assentamento do crédito tributário em dívida ativa, conforme dispõe o § 4º do art. 2º da Lei nº 10.552, de 2002, com a redação dada pela Lei nº 11.941, de 2009, o que termina por transformar o instituto do protesto em meio de cobrança, isto é, em ato da Administração praticado com desvio de finalidade ou ato abusivo que tem apenas o efeito de causar dano ao contribuinte, muitas vezes sem proveito para o Erário[15][15]; 4) finalmente, a quarta, porque o protesto das CDAs, sendo desnecessário à realização da cobrança da dívida para com a Fazenda Pública[16][16] e, ainda, dele decorrendo a inclusão do nome do devedor em cadastros de inadimplentes que acarretam graves restrições creditícias e, portanto, na prática, ao direito de exercer atividade econômica, sem nenhuma possibilidade do exercício do direito de prévia defesa pelo prejudicado, configura-se como sanção indireta ou “sanção política”, já que visa, tão somente, coagi-lo ao pagamento do que o Erário, de modo unilateral, julga devido, procedimento que tem sido reiteradamente censurado pelo Colendo Supremo Tribunal Federal, sobretudo em matéria tributária, como exemplifica o seguinte precedente: “SANÇÕES POLÍTICAS NO DIREITO TRIBUTÁRIO. INADMISSIBILIDADE DA UTILIZAÇÃO, PELO PODER PÚBLICO, DE MEIOS GRAVOSOS E INDIRETOS DE COERÇÃO ESTATAL DESTINADOS A COMPELIR O CONTRIBUINTE INADIMPLENTE A PAGAR O TRIBUTO (SÚMULAS 70, 323 E 547 DO STF). RESTRIÇÕES ESTATAIS, QUE, FUNDADAS EM EXIGÊNCIAS QUE TRANSGRIDEM OS POSTULADOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE EM SENTIDO ESTRITO, CULMINAM POR INVIABILIZAR, SEM JUSTO FUNDAMENTO, O EXERCÍCIO, PELO SUJEITO PASSIVO DA OBRIGAÇÃO TRIBUTÁRIA, DE ATIVIDADE ECONÔMICA OU PROFISSIONAL LÍCITA” (STF: RE nº 402.769, Rel. Min. Celso de Mello) Em razão do até aqui exposto, tenho como certo que a inexistência de lei – e, digo logo, lei federal, em razão do disposto no art. 22, incisos I e XXV, c/c o art. 236 da Constituição da República[17][17] – autorizando o protesto das CDAs implica em vedação incontornável, para que se sustente a sua licitude, com amparo apenas na via interpretativa de uma disposição de lei que notoriamente não permite essa compreensão, por mais boa vontade que se tenha em satisfazer os interesses de arrecadação da Fazenda Pública, conforme têm decidido majoritariamente os nossos Tribunais. Note-se que foi motivado por essa posição jurisprudencial majoritária, contrária à licitude do protesto das CDAs na legislação em vigor, conforme declara em sua justificação[18][18], que o Senador Demóstenes Torres apresentou o Projeto de Lei nº 150/2008, ainda em tramitação no Congresso, o qual altera a Lei nº 9.492, de 1997, e a Lei nº 10.169, de 10.169, de 2000, para permitir o protesto da Certidão de Dívida Ativa, acrescentando, na primeira, o seguinte artigo: “Art. 10-A, Poderá ser protestada a Certidão da Dívida Ativa (CDA) que preencher os requisitos da Lei nº 6.830, de 22 de setembro de 1980.” 2 – A falsa idéia de que o protesto configura um meio alternativo extrajudicial de cobrança da dívida ativa tributária e não tributária inscrita, com a vantagem de diminuir o número de ações judiciais. O uso do protesto como meio alternativo extrajudicial de cobrança de títulos de crédito, em consequência de desvio de finalidade, surgiu e se firmou na segunda metade do século passado por iniciativa das instituições financeiras que no afã de proteger seus ativos creditícios, sem recorrer aos demorados e, por isso mesmo, custosos meios judiciais, incentivaram a criação de verdadeiros “cadastros de maus pagadores”, a partir de relações dos títulos protestados fornecidas pelos Cartórios de Protesto, com base nas quais, no primeiro momento, produziam-se periódicos que também relacionavam os devedores sob execução judicial (e.g.: o chamado “Monitor Mercantil”). Importa, de passagem, salientar que também muito contribuiu para que essa prática se firmasse o fato dessas empresas financeiras terem passado a cobrar seus créditos vencidos e não pagos, através de seus departamentos jurídicos internos, compostos de advogados empregados, exclusivamente remunerados mediante salário fixo, no início, sem qualquer participação no resultado da cobrança, os quais, não tendo incentivo para maior empenho nas vias judiciais, orientavam o caminho do protesto, mesmo quando este era desnecessário como, por exemplo, para responsabilizar o emitente de uma nota promissória vencida pelo seu pagamento, o aceitante de uma duplicata mercantil em situação idêntica, etc. A sua prática com desvio de finalidade, todavia, mais ainda se alastrou com o surgimento dos Serviços de Proteção ao Crédito – SPC, tendo sido o primeiro fundado, como associação civil, na década de 50 do século anterior no Rio Grande do Sul[19][19], e, posteriormente, com a criação da SERASA – Centralização de Serviços de Bancos S/A, em 1968, empresa privada que opera um banco de dados com dois segmentos: um destinado a prestar informações a todo empresariado; outro, de acesso exclusivo das instituições financeiras e pelo qual, segundo Marco Antônio Pizzolato[20][20], são estabelecidos critérios de avaliação sobre o registro restritivo, impondo em face da pessoa ali cadastrada determinado grau de risco. Ocorre que com o advento da Lei nº 9.492, de 10.09.1997, que define a competência, regulamenta os serviços concernentes ao protesto de títulos e outros documentos e dá outras providências, como no dito popular, juntou-se a fome com a vontade de comer, porque os “donos” dos Cartórios de Protesto, que sempre tiveram interesse em ampliar as possibilidades legais do protesto extrajudicial e, por via de conseqüência, dos serviços remunerados que prestam, terminaram favorecidos, em especial pelo disposto nos seus artigos 1º, 29 e 30, estes dois últimos com a nova redação dada pela Lei nº 9.841, de 5.10.1999, que também atendeu os interesses daqueles que, sob a justificativa de proteger o crédito, desviam a finalidade do protesto, transformando-o num meio indireto de cobrança. A respeito desses dispositivos da “lei de protesto”, abro espaço para fazer mais as seguintes observações que me parecem oportunas: a) o art. 1º da mencionada lei teve o nítido propósito de ampliar o alcance do protesto, ao defini-lo como prova formal e solene da inadimplência e do descumprimento de obrigação originada em títulos e outros documentos de dívida, expressões cuja vagueza, conforme já sublinhei, tem servido de escora ao argumento da minoria que sustenta a licitude do protesto das CDAs, conclusão que, com todas as vênias, não resiste a uma interpretação sistemática (como tecnicamente sempre deve ser) da própria lei na qual está inserida[21][21], isto por que os títulos mencionados em seu bojo e o disposto no art. 21, § 4º, não deixam dúvida que se referem a obrigações contraídas entre particulares, afinal não soa razoável pretender que o legislador, no citado dispositivo, tenha se referido também à Fazenda Pública sob o tratamento genérico de credor; b) a nova redação dada aos arts. 29 e 30, ao transformar de facultativo em obrigatório o fornecimento, pelos Cartórios de Protesto, de certidões diárias[22][22] às entidades representativas da indústria e do comércio, bem como àquelas “vinculadas à proteção do crédito”, e, ainda, possibilitar que sejam fornecidas a qualquer interessado, desde que requeridas por escrito, o que antes só se podia fazer em favor do devedor ou por determinação judicial, fortaleceu o desvirtuamento do protesto. Contudo, acredito que esse desvio da finalidade do protesto, para transformá-lo em meio de cobrança, embora seja relativamente eficiente no caso de dívidas incorporadas em títulos ou constantes em documentos equiparados, celebrados entre particulares, ao contrário do que sustentam alguns, penso que certamente não terá a mesma eficiência com a finalidade de assegurar uma redução significativa do número das ações judiciais em tramitação no Poder Judiciário, embora possam até, num primeiro momento, diminuir as execuções fiscais de cobrança das CDAs. De fato, no caso dos títulos de crédito ou dos documentos de dívida equiparados, como resultam, consoante antes mencionei, de relações jurídicas privadas ou de coordenação, as quais são constituídas mediante livre manifestação de vontade das partes, ainda que, alguns dos primeiros, formalizem-se com a promessa unilateral de pagamento feita pelo devedor em favor do credor, a concordância ou o reconhecimento antecipado do valor devido, faz com que a publicidade do inadimplemento provado pelo protesto, com a consequente negatividade que resultará da inscrição do devedor nos cadastros dos serviços “vinculados à proteção do crédito” (SPC, SERASA, etc.), tenha a eficácia de coagi-lo a saldar o débito, como modo de evitar aquele efeito decorrente da inscrição nos referidos cadastros. Daí por que nesses casos, em grande parte[23][23], o devedor só opta por ajuizar alguma ação com o objetivo de evitar ou elidir o protesto quando não deve, ou não deve toda a quantia constante do título ou do documento, bem como quando há algum defeito formal que impeça a lavratura do ato cartorial, o que implica ocorrer o pagamento do valor devido sem provocar aumento no número de processos de execução, favorecendo a ideia de que o instituto do protesto, associado à inscrição nos SPCs ou na SERASA, constitui um meio eficiente de cobrança alternativo ao ingresso nas vias judiciais[24][24]. Parece-me, contudo, ilusório ou, quando pouco, incerto se pensar – sem dados resultantes de pesquisa – que o mesmo acontecerá com o protesto das CDAs e a conseqüente inscrição do contribuinte naqueles cadastros, isto porque esses títulos, especialmente os que consubstanciam obrigações tributárias, os quais constituem a sua maior parcela, são decorrentes de uma relação de imposição, constituída de modo unilateral e, também, conforme já anotei, à revelia e até contra a vontade do devedor (contribuinte), que, mesmo quando participa do aperfeiçoamento do chamado fato gerador ou do lançamento (no caso de lançamento por declaração), não significa que esteja manifestando adesão ou concordando, sobretudo, com o valor da dívida resultante da exação. Diante dessa realidade, tenho como certo que, ao contrário do que ocorre com o protesto das cártulas ou documentos que incorporam obrigações creditícias privadas, o apontamento das CDAs vai desencadear uma intensa chuva de medidas cautelares de sustação cumuladas ou não com ações anulatórias, ações de cancelamento, e, ainda, de responsabilidade civil do Estado por dano moral, sendo que quanto a estas, não obstante já existam alguns precedentes do STJ concluindo pela improcedência, essa orientação dificilmente se consolidará no geral, até porque a aferição judicial da ocorrência de dado moral é extremamente suscetível de variação caso a caso. Ressalto que, para não ficar apenas no nível discursivo e das ideias, sabendo que alguns Estados e Municípios, a despeito da ausência de previsão legal e da orientação jurisprudencial predominante em contrário, têm encaminhado CDAs a protesto, determinei que meu gabinete diligenciasse junto aos Tribunais de Justiça em busca de dados quanto ao número de ações judiciais em trâmite quanto à matéria. E, embora em razão do curto tempo disponível, poucos Tribunais tenham prestado as informações pedidas e sem separar as ações que versam sobre o protesto de títulos ou documentos de dívida em geral e aquelas referentes apenas ao protesto de CDAs, a amostragem resultante foi deveras indicativa de que existe base concreta lastreando a afirmação de que, generalizando-se este último, haverá aumento e não diminuição de ações judiciais, uma vez que hoje, por exemplo, no Estado de São Paulo tramitam em primeira instância 305.762 processos de sustação ou cancelamento de protesto e há 1.141 distribuídos em segunda instância; no Estado de Santa Catarina há, nas duas instâncias, 6.966 processos entre sustação, cancelamento e anulação; e no Estado do Rio Grande do Sul 7.821 processos em primeira instância e 171 em segunda instância. 3 – O protesto das CDAs implica oneração desnecessária do contribuinte. Embora já tenha feito alusão ao fato de que a grande massa das CDAs, tanto as emitidas pela Fazenda Federal, quanto às das Fazendas Estadual e Municipal se referem à dívida tributária, esse fato merece ser lembrado porque, não existindo autorização legal expressa para o protesto desses títulos, com a sua conseqüente inscrição, não apenas no CADIN, mas em cadastros de instituições “de proteção ao crédito”, essa prática, sem dúvida, constitui um meio vexatório e mais gravoso de cobrança de tributo ou de contribuição, na medida em que, além de expor o contribuinte a restrições de ordem econômica e social, o obriga a arcar com as despesas cartoriais. E essa circunstância, ou seja, de ser um meio vexatório e mais gravoso de cobrança da dívida fiscal, faz com que essa prática por entes estatais, ao lado de não ter fundamento ético que lhe assegure legitimidade e, portanto, validade jurídica[25][25], torna o servidor responsável pelo apontamento da CDA sujeito a responder pelo crime de excesso de exação, consoante dispõe o art. 316, § 1º, do Código Penal, in verbis: “Art.316.................................................................................. § 1º Se o funcionário exige tributo ou contribuição social que sabe ou deveria saber indevido, ou, quando devido, emprega na cobrança meio vexatório ou gravoso, que a lei não autoriza: Pena – reclusão, de 3 (três) a 8 (oito) anos, e multa.” (grifei) Ora, assim sendo, soa de todo inconveniente que este Conselho recomende uma prática que, no afã de otimizar o desempenho da máquina arrecadadora da Fazenda Pública, lança mão de um meio de cobrança da Dívida Ativa que, por ser vexatório e mais oneroso para o contribuinte, caracteriza, em tese, uma conduta infracional, além de não permitir nenhuma defesa ao devedor, salvo recorrendo às vias judiciais após ter sofrido os seus efeitos restritivos ou na iminência de sofrê-los (sustação). Relembro aqui que se tratando de obrigação creditícia existente entre particulares, justifica-se o protesto, mesmo quando tecnicamente facultativo, uma vez que, como já mencionado, houve livre concordância do devedor em relação ao valor devido e a data do pagamento, o que não acontece com a obrigação de dívida imposta unilateralmente pela Fazenda Pública. Em resumo, mesmo deixando de lado a questão de ordem penal que pode decorrer do protesto das CDAs sem expressa autorização legal, uma recomendação deste Conselho, para que os Tribunais, administrativamente, adotem uma postura de incentivo a essa prática, parece-me inoportuna por possibilitar, quando pouco, que seja onerado, de modo injustificável[26][26] e gravoso, o pequeno contribuinte (pessoa física) de baixa renda, mas que se coloque na faixa de tributação (pense-se, v.g., o devedor do IPTU, uma vez que as chamadas faixas de isenção são cada vez menores). 4 – A recomendação pretendida pode não ser bem recebida pela opinião pública, importando em risco de prejuízo injustificável para a imagem do CNJ. Mesmo deixando de lado o fundamental aspecto da falta de autorização legislativa, como penso que a recomendação pretendida no Pedido de Providências em exame, não atende a finalidade de “desafogar a Justiça”, pois, conforme procurei demonstrar parece-me ilusória a ideia de que o protesto das CDAs irá diminuir significativamente os processos em tramite no Poder Judiciário, isto porque, embora possa contribuir para reduzir o número de execuções fiscais, provocará uma enxurrada de sustações, ações anulatórias e de cancelamento, estou convicto de que tal recomendação é inconveniente e inoportuna também porque, nessas circunstâncias, seus benefícios só serão imediatamente positivos em favor da Fazenda Pública e dos “donos” dos Cartórios de Protesto, em detrimento dos direitos dos contribuintes (pessoas físicas ou jurídicas) e, porque não dizer?, da cidadania. É evidente que o número de execuções fiscais amontoadas nas Varas Federais e Estaduais, tornando-as, em muitos casos, quase inviáveis do ponto de vista de gestão, exige que soluções sejam pensadas e postas em prática. É certo também que há um imenso contingente de contribuintes ou devedores da Fazenda Pública que apostam na morosidade e na ineficiência resultante desse grau de sobrecarga, deixando de adimplir suas obrigações. Todavia, no meu modo de ver, não pode este Conselho aplaudir, ou melhor, recomendar uma prática cuja legalidade é, ainda que não se pense como eu, no mínimo, duvidosa e apenas para beneficiar a arrecadação da Fazenda Pública (mas que, ganho certo mesmo, produzirá para os Cartórios de Protesto), em especial no momento presente, no qual a sociedade questiona a Emenda Constitucional (EC nº 62 de 9 de dezembro de 2009)[27][27]feita em benefício exclusivo daquela, vale dizer, para dar normalidade constitucional à sua condição de má pagadora. Temo, por todo o exposto, que este Conselho receba, desnecessariamente, pesadas e procedentes críticas, não apenas dos estudiosos do direito, pela edição da recomendação em exame. Afinal, se é verdade que, por um lado, há contribuintes (pessoas físicas ou jurídicas) caloteiros, maus pagadores e sonegadores, por outro, além da carga tributária ser pesada e injustamente distribuída no País, o Estado e, mais exatamente, os governos, estão longe dos bons padrões de virtude, pois são maus pagadores, abusam do desperdício, do mau emprego dos recursos arrecadados e da improbidade. Entretanto, como reconheço que se pode e deve fazer alguma coisa para assegurar duração razoável ao curso das execuções fiscais, facilitando a gestão desses processos e objetivando desafogar o Poder Judiciário, sou pelo encaminhamento da matéria à Comissão de Eficiência Operacional para que: a) em substituição à recomendação pedida, seja elaborada outra instando os Tribunais de Justiça dos Estados e os Tribunais Regionais Federais a priorizarem a criação e instalação de Juizados Especiais da Fazenda Pública, conforme estabelece a Lei nº 12.153 de 22 de dezembro de 2009, totalmente informatizados, uma vez que, embora as execuções fiscais estejam excluídas de sua competência, por força do disposto no art. 2º, § 1º, I, da mencionada lei, trata-se de medida que induvidosamente contribuirá para diminuir a carga processual das Varas existentes e agilizar a prestação jurisdicional das questões da alçada desses Juizados; b) coordene a elaboração de “nota técnica” a ser remetida ao Congresso Nacional a respeito do Projeto de Lei nº 5089/2009, de iniciativa do Poder Executivo e em tramitação na Câmara dos Deputados, o qual dispõe sobre a cobrança da dívida ativa da Fazenda Pública e, portanto, objetiva modernizar as regras em vigor, constantes da lei nº 6.830, de 22.09.1980, com a introdução de um procedimento que propicia a integração da fase administrativa de cobrança do crédito público[28][28] e a consequente fase judicial, de modo a promover agilização sem prejuízo ao direito de ampla defesa dos contribuintes[29][29][[30][30] ; c) finalmente, desenvolva estudos visando simplificar as rotinas atualmente praticadas na Varas competentes para processar e julgar execuções fiscais, bem como a adoção de outras medidas que possam contribuir para torná-las mais eficientes. É como voto.MILTON NOBRE
Referências Legislativas
LEI-5869 ANO:1973 ART:585 INC:VI INC:VII
LEI-9492 ANO:1997 ART:1
Precedentes Citados
STJ Classe: AgRg no Ag - Processo: 936606 - Relator: JOSÉ DALGADO
STJ Classe: RESP - Processo: 1093601 - Relator: ELIANA CALMON
STJ Classe: RESP - Processo: 287824 - Relator: FRANCISCO FALCÃO
Inteiro Teor
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